Il prestito obbligazionario per l'edilizia abitativa che INVI e la National Housing Bank hanno testato tra il 1998 e il 1999 avrebbe impiegato più di un decennio per diventare legge
SANTO DOMINGO – Per 36 anni, sin dalla sua nascita, il modello dominicano di edilizia sociale ha seguito una logica relativamente semplice: lo Stato costruiva. L'Istituto Nazionale per l'Edilizia Abitativa (INVI), riorganizzato il 10 maggio 1962 dalla Legge n. 5892 come ente autonomo incaricato di risolvere il problema abitativo attraverso la costruzione diretta di alloggi sociali, era l'attore centrale di questo modello, mentre la Banca Nazionale per l'Edilizia Abitativa (BNV), creata nello stesso mese dalla Legge n. 5894, rappresentava la componente finanziaria incaricata di mobilitare risorse per il settore attraverso casse di risparmio e prestito.
Questo sistema, documentato dalla ricercatrice Natalia Ulloa Cáceres come parte dell'evoluzione istituzionale dell'edilizia sociale dominicana, ha funzionato per oltre tre decenni con variazioni di enfasi a seconda del governo in carica, ma senza alterarne la logica di base: lo Stato come costruttore diretto, finanziato con risorse pubbliche e, in misura minore, con i risparmi raccolti dal sistema bancario specializzato.
Un breve annuncio, una lunga implicazione
Nel suo discorso di rendicontazione del 27 febbraio 1999, il presidente Leonel Fernández menzionò, in un solo paragrafo, un cambiamento che si sarebbe rivelato più rilevante di quanto la sua brevità potesse far pensare.
"L'INVI e la Banca Nazionale per l'Edilizia Abitativa hanno lanciato con successo il programma di bonus abitativi", ha dichiarato all'Assemblea Nazionale, "che promuove l'unione degli sforzi tra il settore pubblico, in veste di facilitatore, e il settore privato, in quanto ente attuatore, sia nel suo ruolo di finanziatore che di produttore di alloggi".
Questa formula può essere interpretata nel seguente modo: lo Stato ha smesso di considerarsi il costruttore e ha iniziato a definirsi il facilitatore. Il settore privato, fino ad allora attore secondario nell'edilizia sociale, è diventato l'esecutore, il finanziatore e il produttore.
Si trattava, in sostanza, dello stesso spostamento verso i sussidi dal lato della domanda che le istituzioni finanziarie multilaterali promuovevano in diversi paesi della regione fin dagli anni '90, applicato esplicitamente per la prima volta al caso dominicano.
Ci è voluto un decennio perché diventasse legge
Il programma di obbligazioni per l'edilizia abitativa del 1998-1999 non ha lasciato, nei successivi discorsi presidenziali, una chiara traccia di continuità o cifre relative alla copertura.
Solo con l'emanazione della Legge n. 189-11, sullo sviluppo del mercato dei mutui e del trust, nel 2011, la Repubblica Dominicana ha formalizzato per legge un meccanismo equivalente e ora pienamente istituzionalizzato: l'obbligazione per l'edilizia popolare, una compensazione dell'imposta sul trasferimento di beni e servizi industrializzati (Itebis), pagata durante la costruzione di progetti di edilizia popolare, sviluppati sotto forma di trust e destinati a completare il pagamento iniziale dell'abitazione o a ridurre il capitale residuo del mutuo ipotecario dell'acquirente.
Questo meccanismo, tuttora in vigore e amministrato dalla Direzione Generale delle Imposte Interne (DGII), in coordinamento con l'INVI, prevede che il progetto sia classificato come edilizia popolare, con un prezzo di vendita soggetto a un tetto massimo che viene adeguato annualmente all'inflazione, e che l'acquirente stia acquistando la sua prima e unica abitazione.
Il divario tra l'annuncio del 1999 e la legge del 2011 suggerisce che l'idea dell'emissione di obbligazioni non sia nata da una legge ben ponderata, ma da un'esigenza immediata di quegli anni: sostenere la ricostruzione dopo l'uragano Georges, senza raddoppiare l'intero onere finanziario sul bilancio dell'INVI, e che ci sia voluto più di un decennio per consolidarla in uno strumento giuridico permanente.
L'altro colpo di scena: dalla banca immobiliare alla banca del secondo piano
La stessa Banca Nazionale per l'Edilizia Abitativa, partner di INVI nel programma 1998-1999, non è sopravvissuta al nuovo secolo senza subire trasformazioni. La Legge n. 183-02, la Legge Monetaria e Finanziaria, promulgata il 21 novembre 2002, ne ha modificato sostanzialmente gli obiettivi.
La BNV divenne un istituto finanziario di secondo livello, dedicato alla promozione del mercato secondario dei mutui e al convogliamento delle risorse verso i settori produttivi, e assorbì il Dipartimento di finanziamento dei progetti (Definpro) della Banca Centrale, insieme al relativo portafoglio prestiti. Anni dopo, la Legge n. 6-04 la trasformò nella Banca nazionale per lo sviluppo dell'edilizia abitativa e della produzione, e la Legge n. 126-15 la convertì infine nell'attuale Banca nazionale per l'esportazione (Bandex).
In soli 16 anni, l'istituzione creata nel 1962 specificamente per promuovere il risparmio destinato all'acquisto di una casa ha smesso di includere la parola "edilizia abitativa" nel proprio nome.
Questo percorso istituzionale, che si estende oltre il periodo 1996-2000 ma inizia proprio in quegli anni con l'esperimento delle obbligazioni, illustra il passaggio, nella politica abitativa dominicana, da un modello di finanziamento immobiliare specializzato a un mercato ipotecario generale, in cui l'edilizia sociale finisce per competere per le risorse con la promozione delle esportazioni e della produzione.
Ciò nonostante, non c'era soluzione
Il discorso del 1999 stesso era esplicito sui limiti del nuovo meccanismo: l'emissione obbligazionaria fu presentata come un programma di successo senza fornire cifre sul numero di unità abitative beneficiarie o sugli importi erogati, a differenza della meticolosità con cui lo stesso discorso riportava le 21.538 soluzioni abitative completate da INVI quell'anno.
L'assenza di queste cifre, in un governo che era solito quantificare ogni singolo centesimo dei suoi programmi, suggerisce che l'emissione obbligazionaria del 1998-1999 fosse, piuttosto che una politica consolidata, un programma pilota nato in risposta all'emergenza immediata causata da Georges e alla necessità di coinvolgere il settore privato nella ricostruzione, senza che lo Stato dovesse assumersi l'intero costo fiscale.
Il passaggio al mercato rappresentato da questo progetto pilota avrebbe tuttavia segnato il corso delle politiche abitative dominicane per i successivi 25 anni.
La ricerca di Ciudad Alternativa sulle tracce delle politiche abitative tra il 2000 e il 2016 documenta come quel modello di agevolazione statale ed esecuzione privata, appena abbozzato da Leonel Fernández alla fine del XX secolo, sia diventato il fulcro dei programmi di edilizia sociale dei governi successivi, ben dopo che la Banca Nazionale per l'Edilizia Abitativa stessa aveva cessato di esistere con quel nome.
Fonti: Discorso di rendicontazione del Presidente Leonel Fernández dinanzi all'Assemblea Nazionale, 27 febbraio 1999, pubblicato in La modernizzazione della Repubblica Dominicana: Memorie di un'amministrazione 1996-2000; Legge n. 5892 e Legge n. 5894, del 10 e 12 maggio 1962, sulla riorganizzazione dell'INVI e la creazione della Banca Nazionale per l'Edilizia Abitativa; Legge n. 183-02, Legge monetaria e finanziaria; Legge n. 189-11, sullo sviluppo del mercato ipotecario e dei trust; Direzione Generale delle Imposte Interne (DGII), guida per i contribuenti sull'obbligazione per l'edilizia popolare; Natalia Ulloa Cáceres, Edilizia sociale a Santo Domingo (tesi di dottorato, Università Politecnica di Valencia, 2013); Città Alternativa, I segni della politica abitativa 2000-2016.
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