Trái phiếu nhà ở mà INVI và Ngân hàng Nhà ở Quốc gia đã thử nghiệm từ năm 1998 đến năm 1999 phải mất hơn một thập kỷ mới được ban hành thành luật
SANTO DOMINGO – Trong suốt 36 năm kể từ khi ra đời, mô hình nhà ở xã hội của Cộng hòa Dominica đã tuân theo một logic tương đối đơn giản: Nhà nước xây dựng. Viện Nhà ở Quốc gia (INVI), được tổ chức lại vào ngày 10 tháng 5 năm 1962 theo Luật số 5892 với tư cách là một cơ quan tự chủ nhằm giải quyết vấn đề nhà ở thông qua việc trực tiếp xây dựng nhà ở xã hội, là nhân tố trung tâm trong mô hình đó, và Ngân hàng Nhà ở Quốc gia (BNV), được thành lập cùng tháng đó theo Luật số 5894, là thành phần tài chính có nhiệm vụ huy động nguồn lực cho lĩnh vực này thông qua các hiệp hội tiết kiệm và cho vay.
Chương trình này, được nhà nghiên cứu Natalia Ulloa Cáceres ghi nhận như một phần của quá trình phát triển thể chế nhà ở xã hội tại Cộng hòa Dominica, đã hoạt động trong hơn ba thập kỷ với những thay đổi về trọng tâm tùy thuộc vào chính phủ cầm quyền, nhưng không làm thay đổi logic cơ bản của nó: Nhà nước đóng vai trò là nhà xây dựng trực tiếp, được tài trợ bằng nguồn lực công và, ở mức độ thấp hơn, bằng khoản tiết kiệm được tích lũy bởi hệ thống ngân hàng chuyên biệt.
Một thông báo ngắn gọn, nhưng hàm ý sâu rộng
Trong bài phát biểu về trách nhiệm giải trình ngày 27 tháng 2 năm 1999, Tổng thống Leonel Fernández chỉ đề cập trong một đoạn văn ngắn về một sự thay đổi mà sau này hóa ra lại có tầm quan trọng hơn nhiều so với sự ngắn gọn của nó.
Ông phát biểu trước Quốc hội: "Viện Nghiên cứu và Phát triển Quốc gia (INVI) và Ngân hàng Nhà ở Quốc gia đã triển khai thành công chương trình ưu đãi nhà ở, chương trình này thúc đẩy sự phối hợp nỗ lực giữa khu vực công, với vai trò là người tạo điều kiện, và khu vực tư nhân, với vai trò là đơn vị thực hiện, cả về vai trò tài trợ và sản xuất nhà ở.".
Công thức này có thể được hiểu như sau: Nhà nước không còn tự coi mình là người xây dựng mà bắt đầu tự định nghĩa mình là người tạo điều kiện. Khu vực tư nhân, cho đến lúc đó chỉ là một bên tham gia thứ yếu trong nhà ở xã hội, đã trở thành người thực hiện, nhà tài trợ và nhà sản xuất.
Về bản chất, đó là sự chuyển dịch tương tự sang trợ cấp theo hướng cầu mà các tổ chức tài chính đa phương đã thúc đẩy ở một số quốc gia trong khu vực kể từ những năm 1990, được áp dụng một cách rõ ràng lần đầu tiên cho trường hợp của Cộng hòa Dominica.
Mất cả thập kỷ để trở thành luật
Chương trình phát hành trái phiếu nhà ở năm 1998-1999 đã không để lại dấu vết rõ ràng nào về sự tiếp nối hoặc số liệu về phạm vi bao phủ trong các bài phát biểu của tổng thống sau đó.
Mãi đến khi ban hành Luật số 189-11 về Phát triển Thị trường Thế chấp và Quỹ tín thác vào năm 2011, Cộng hòa Dominica mới chính thức hóa bằng luật một cơ chế tương đương và hiện đã được thể chế hóa hoàn toàn: Trái phiếu Nhà ở Giá rẻ, một khoản bù đắp cho thuế chuyển nhượng hàng hóa và dịch vụ công nghiệp (Itebis), được trả trong quá trình xây dựng các dự án nhà ở giá rẻ, được phát triển dưới hình thức quỹ tín thác và nhằm mục đích hoàn tất khoản thanh toán ban đầu cho nhà ở hoặc giảm vốn còn lại của khoản vay thế chấp của người mua.
Cơ chế này, vẫn còn hiệu lực cho đến ngày nay và được quản lý bởi Tổng cục Thuế nội địa (DGII), phối hợp với INVI, yêu cầu dự án phải được phân loại là nhà ở giá rẻ, với giá bán chịu mức trần được điều chỉnh hàng năm theo lạm phát, và người mua đang mua ngôi nhà đầu tiên và duy nhất của mình.
Khoảng cách giữa thông báo năm 1999 và luật năm 2011 cho thấy ý tưởng về trái phiếu không bắt nguồn từ một dự luật được cân nhắc kỹ lưỡng, mà từ một nhu cầu cấp thiết trong những năm đó: hỗ trợ tái thiết sau cơn bão Georges, mà không làm tăng gấp đôi gánh nặng tài chính cho ngân sách của INVI, và phải mất hơn một thập kỷ để nó trở thành một văn bản pháp lý lâu dài.
Một điểm thú vị khác: từ ngân hàng nhà ở thành ngân hàng tầng hai
Ngân hàng Nhà ở Quốc gia, đối tác của INVI trong chương trình năm 1998-1999, cũng không thể tồn tại qua thế kỷ mới mà không trải qua những biến đổi. Luật số 183-02, Luật Tiền tệ và Tài chính, được ban hành ngày 21 tháng 11 năm 2002, đã thay đổi đáng kể các mục tiêu của ngân hàng này.
Ngân hàng Phát triển Quốc gia (BNV) trở thành một tổ chức tài chính hạng hai, chuyên thúc đẩy thị trường thế chấp thứ cấp và phân bổ nguồn lực cho các lĩnh vực sản xuất, đồng thời sáp nhập Vụ Tài trợ Dự án (Definpro) của Ngân hàng Trung ương cùng với danh mục cho vay của vụ này. Nhiều năm sau, Luật số 6-04 đã chuyển đổi nó thành Ngân hàng Phát triển Nhà ở và Sản xuất Quốc gia, và Luật số 126-15 cuối cùng đã chuyển đổi nó thành Ngân hàng Xuất khẩu Quốc gia (Bandex) như hiện nay.
Chỉ trong vòng 16 năm, tổ chức được thành lập năm 1962 với mục đích cụ thể là thúc đẩy tiết kiệm cho nhà ở đã không còn sử dụng từ "nhà ở" trong tên gọi của mình nữa.
Hành trình phát triển thể chế này, kéo dài vượt ra ngoài giai đoạn 1996-2000 nhưng bắt đầu chính xác trong những năm đó với thử nghiệm trái phiếu, minh họa sự chuyển dịch trong chính sách nhà ở của Cộng hòa Dominica từ mô hình ngân hàng nhà ở chuyên biệt sang mô hình thị trường thế chấp chung, trong đó nhà ở xã hội phải cạnh tranh nguồn lực với việc thúc đẩy xuất khẩu và sản xuất.
Dù vậy, vẫn không có giải pháp nào
Bài phát biểu năm 1999 đã nêu rõ những hạn chế của cơ chế mới: trái phiếu được công bố là một chương trình thành công mà không đưa ra số liệu về số lượng đơn vị được hưởng lợi hoặc số tiền đã giải ngân, không giống như sự tỉ mỉ mà bài phát biểu đó đã báo cáo về 21.538 giải pháp nhà ở do INVI hoàn thành trong năm đó.
Việc thiếu vắng những số liệu này, trong một chính phủ từng tính toán chi tiết từng đồng xu trong các chương trình của mình, cho thấy rằng trái phiếu năm 1998-1999, thay vì là một chính sách tổng thể, lại là một chương trình thí điểm nhằm đáp ứng tình trạng khẩn cấp tức thời do cơn bão Georges gây ra và nhu cầu huy động khu vực tư nhân tham gia vào công cuộc tái thiết, mà không cần Nhà nước phải gánh toàn bộ chi phí tài chính.
Tuy nhiên, sự chuyển hướng sang thị trường mà dự án thí điểm này thể hiện sẽ định hình chính sách nhà ở của Cộng hòa Dominica trong 25 năm tiếp theo.
Nghiên cứu của Ciudad Alternativa về những dấu ấn của chính sách nhà ở giai đoạn 2000-2016 đã ghi lại cách thức mô hình hỗ trợ của nhà nước và thực thi của tư nhân, được Leonel Fernández phác thảo sơ lược vào cuối thế kỷ 20, đã trở thành trục chính của các chương trình nhà ở xã hội của các chính phủ kế nhiệm, rất lâu sau khi Ngân hàng Nhà ở Quốc gia không còn tồn tại dưới tên gọi đó nữa.
Nguồn: Bài phát biểu về trách nhiệm giải trình của Tổng thống Leonel Fernández trước Quốc hội, ngày 27 tháng 2 năm 1999, được xuất bản trong cuốn "Hiện đại hóa Cộng hòa Dominica: Hồi ký của một chính quyền 1996-2000"; Luật số 5892 và Luật số 5894, ngày 10 và 12 tháng 5 năm 1962, về việc tổ chức lại INVI và thành lập Ngân hàng Nhà ở Quốc gia; Luật số 183-02, Luật Tiền tệ và Tài chính; Luật số 189-11, về Phát triển Thị trường Thế chấp và Tín thác; Tổng cục Thuế Nội địa (DGII), hướng dẫn người nộp thuế về Trái phiếu Nhà ở Giá rẻ; Natalia Ulloa Cáceres, Nhà ở Xã hội tại Santo Domingo (luận án tiến sĩ, Đại học Bách khoa Valencia, 2013); Thành phố Thay thế, Dấu ấn của Chính sách Nhà ở 2000-2016.
Tài liệu tham khảo:
