De woningobligatie die INVI en de Nationale Woningbank tussen 1998 en 1999 testten, zou pas meer dan tien jaar later wettelijk worden vastgelegd
SANTO DOMINGO – Gedurende 36 jaar, sinds de oprichting, volgde het Dominicaanse model voor sociale woningbouw een relatief eenvoudige logica: de staat bouwde. Het Nationaal Instituut voor Woningbouw (INVI), dat op 10 mei 1962 bij wet nr. 5892 werd gereorganiseerd als een autonome instantie met als doel het woningprobleem op te lossen door middel van de directe bouw van sociale woningen, was de centrale speler in dat model. De Nationale Woningbank (BNV), die in dezelfde maand bij wet nr. 5894 werd opgericht, vormde de financiële component die via spaar- en kredietverenigingen middelen voor de sector moest mobiliseren.
Dit systeem, gedocumenteerd door onderzoekster Natalia Ulloa Cáceres als onderdeel van de institutionele evolutie van de Dominicaanse sociale woningbouw, functioneerde meer dan drie decennia lang met wisselende accenten afhankelijk van de regerende regering, maar zonder de basislogica te veranderen: de staat als directe bouwer, gefinancierd met publieke middelen en, in mindere mate, met de spaargelden die werden opgevangen door het gespecialiseerde banksysteem.
Een korte aankondiging, met grote gevolgen
In zijn toespraak over verantwoording op 27 februari 1999 noemde president Leonel Fernández, in slechts één alinea, een verandering die relevanter zou blijken te zijn dan de beknoptheid ervan deed vermoeden.
"Het INVI en de Nationale Woningbank hebben met succes het woningbonusprogramma gelanceerd," vertelde hij de Nationale Vergadering, "dat pleit voor een gezamenlijke aanpak tussen de publieke sector, als faciliterende partij, en de private sector als uitvoerende instantie, zowel in haar rol als financier als producent van woningen.".
Deze formule kan als volgt worden geïnterpreteerd: De staat zag zichzelf niet langer als bouwer, maar als facilitator. De private sector, tot dan toe een ondergeschikte speler in de sociale woningbouw, werd de uitvoerder, financier en producent.
Het was in wezen dezelfde verschuiving naar subsidies aan de vraagzijde die multilaterale financiële instellingen sinds de jaren negentig in verschillende landen in de regio hadden bevorderd, en die nu voor het eerst expliciet werd toegepast op de Dominicaanse Republiek.
Tien jaar om wet te worden
Het woningbouwobligatieprogramma van 1998-1999 liet in latere presidentiële toespraken geen duidelijk spoor achter van continuïteit of dekkingscijfers.
Pas met de invoering van Wet nr. 189-11, betreffende de ontwikkeling van de hypotheekmarkt en het trustfonds, in 2011, formaliseerde de Dominicaanse Republiek wettelijk een gelijkwaardig en inmiddels volledig geïnstitutionaliseerd mechanisme: de 'Low Cost Housing Bond', een compensatie van de belasting op de overdracht van industriële goederen en diensten (Itebis), betaald tijdens de bouw van projecten voor goedkope woningen, ontwikkeld in de vorm van een trustfonds en bedoeld om de eerste betaling van de woning te voltooien of het openstaande kapitaal van de hypotheeklening van de koper te verminderen.
Dit mechanisme, dat nog steeds van kracht is en wordt beheerd door de Algemene Directie Binnenlandse Belastingen (DGII) in samenwerking met INVI, vereist dat het project wordt geclassificeerd als sociale woningbouw, met een verkoopprijs die onderworpen is aan een maximum dat jaarlijks wordt aangepast aan de inflatie, en dat de koper een eerste en enige woning koopt.
De kloof tussen de aankondiging in 1999 en de wet van 2011 suggereert dat het idee voor de obligaties niet voortkwam uit een weloverwogen wet, maar uit een acute behoefte in die jaren: de wederopbouw na orkaan Georges ondersteunen zonder de totale financiële last voor het INVI-budget te verdubbelen, en dat het meer dan een decennium heeft geduurd om het te consolideren tot een permanent juridisch instrument.
De andere wending: van woningbank naar bank op de tweede verdieping
De Nationale Woningbank zelf, partner van INVI in het programma van 1998-1999, heeft de nieuwe eeuw niet zonder veranderingen overleefd. Wet nr. 183-02, de Monetaire en Financiële Wet, aangenomen op 21 november 2002, heeft haar doelstellingen ingrijpend gewijzigd.
De BNV ontwikkelde zich tot een financiële instelling van de tweede orde, gericht op het bevorderen van de secundaire hypotheekmarkt en het kanaliseren van middelen naar productieve sectoren. De bank nam de afdeling Projectfinanciering (Definpro) van de Centrale Bank over, inclusief de bijbehorende leningportefeuille. Jaren later werd de bank door Wet nr. 6-04 omgevormd tot de Nationale Bank voor Woningbouw en Productieontwikkeling, en door Wet nr. 126-15 uiteindelijk tot de huidige Nationale Exportbank (Bandex).
In slechts zestien jaar tijd is het instituut dat in 1962 specifiek werd opgericht om sparen voor huisvesting te bevorderen, gestopt met het woord 'huisvesting' in zijn naam te gebruiken.
Deze institutionele ontwikkeling, die verder reikt dan de periode 1996-2000 maar precies in die jaren begint met het obligatie-experiment, illustreert de verschuiving in het Dominicaanse woningbeleid van een model van gespecialiseerde woningbanken naar een algemene hypotheekmarkt, waarin sociale woningbouw uiteindelijk concurreert om middelen met de bevordering van export en productie.
Desondanks was er geen oplossing
In de toespraak van 1999 zelf werden de beperkingen van het nieuwe mechanisme expliciet genoemd: de obligatie werd aangekondigd als een succesvol programma, zonder cijfers te geven over het aantal begunstigde wooneenheden of de uitgekeerde bedragen, in tegenstelling tot de nauwkeurigheid waarmee in dezelfde toespraak melding werd gemaakt van de 21.538 woningoplossingen die INVI dat jaar had gerealiseerd.
Het ontbreken van deze cijfers, in een regering die voorheen elke cent van haar programma's tot op de laatste cent nauwkeurig kwantificeerde, suggereert dat de obligatielening van 1998-1999 eerder een proefproject was dan een geconsolideerd beleid. Het project was een reactie op de acute noodsituatie rond orkaan Georges en de behoefte om de particuliere sector bij de wederopbouw te betrekken, zonder dat de staat de volledige financiële kosten hoefde te dragen.
De verschuiving naar de markt die dit pilotproject vertegenwoordigde, zou echter de koers van het Dominicaanse woningbeleid voor de volgende 25 jaar bepalen.
Het onderzoek van Ciudad Alternativa naar de sporen van het woningbeleid tussen 2000 en 2016 laat zien hoe dat model van staatsondersteuning en particuliere uitvoering, dat Leonel Fernández aan het einde van de 20e eeuw nauwelijks schetste, de spil zou worden van de sociale woningbouwprogramma's van latere regeringen, lang nadat de Nationale Woningbank zelf onder die naam niet meer bestond.
Bronnen: Toespraak over verantwoording door president Leonel Fernández voor de Nationale Assemblee, 27 februari 1999, gepubliceerd in De modernisering van de Dominicaanse Republiek: Memoires van een regering 1996-2000; Wet nr. 5892 en Wet nr. 5894 van 10 en 12 mei 1962, betreffende de reorganisatie van INVI en de oprichting van de Nationale Woningbank; Wet nr. 183-02, Monetaire en Financiële Wet; Wet nr. 189-11, betreffende de ontwikkeling van de hypotheekmarkt en trusts; Directie-generaal Binnenlandse Belastingen (DGII), belastinggids voor de belastingbetaler over de obligatie voor goedkope woningen; Natalia Ulloa Cáceres, Sociale huisvesting in Santo Domingo (doctoraalscriptie, Polytechnische Universiteit van Valencia, 2013); Alternatieve Stad, De kenmerken van het woningbeleid 2000-2016.
Aanbevolen lectuur:
