Το στεγαστικό ομόλογο που δοκίμασαν η INVI και η Εθνική Τράπεζα Στέγασης μεταξύ 1998 και 1999 θα χρειαζόταν περισσότερο από μια δεκαετία για να γίνει νόμος
ΣΑΝΤΟ ΝΤΟΜΙΝΓΚΟ – Για 36 χρόνια, από την έναρξή του, το μοντέλο κοινωνικής στέγασης της Δομινικανής Δημοκρατίας ακολουθούσε μια σχετικά απλή λογική: το Κράτος έχτιζε. Το Εθνικό Ινστιτούτο Στέγασης (INVI), που αναδιοργανώθηκε στις 10 Μαΐου 1962 με τον νόμο αριθ. 5892 ως αυτόνομος φορέας που αποσκοπούσε στην επίλυση του προβλήματος στέγασης μέσω της άμεσης κατασκευής κοινωνικών κατοικιών, ήταν ο κεντρικός παράγοντας σε αυτό το μοντέλο, και η Εθνική Τράπεζα Στέγασης (BNV), που δημιουργήθηκε τον ίδιο μήνα με τον νόμο αριθ. 5894, ήταν το οικονομικό στοιχείο που θα κινητοποιούσε πόρους προς τον τομέα μέσω ενώσεων αποταμιεύσεων και δανείων.
Αυτό το σχέδιο, το οποίο τεκμηριώθηκε από την ερευνήτρια Natalia Ulloa Cáceres ως μέρος της θεσμικής εξέλιξης της κοινωνικής στέγασης στη Δομινικανή Δημοκρατία, λειτούργησε για περισσότερες από τρεις δεκαετίες με διακυμάνσεις στην έμφαση ανάλογα με την κυβέρνηση που βρισκόταν στην εξουσία, αλλά χωρίς να μεταβάλλει τη βασική του λογική: το Κράτος ως άμεσος κατασκευαστής, χρηματοδοτούμενο με δημόσιους πόρους και, σε μικρότερο βαθμό, με τις αποταμιεύσεις που αποκόμιζε το εξειδικευμένο τραπεζικό σύστημα.
Μια σύντομη ανακοίνωση, ένα μακροσκελές υπαινιγμός
Στην ομιλία του για την απόδοση ευθυνών στις 27 Φεβρουαρίου 1999, ο Πρόεδρος Λεονέλ Φερνάντες ανέφερε, σε μία μόνο παράγραφο, μια αλλαγή που θα αποδεικνυόταν πιο σχετική από ό,τι υποδήλωνε η συντομία της.
«Το INVI και η Εθνική Τράπεζα Στέγασης ξεκίνησαν με επιτυχία το πρόγραμμα μπόνους στέγασης», δήλωσε στην Εθνοσυνέλευση, «το οποίο υποστηρίζει την ένωση των προσπαθειών μεταξύ του δημόσιου τομέα, από την οπτική γωνία του μεσολαβητή, και του ιδιωτικού τομέα ως φορέα υλοποίησης, τόσο στον ρόλο του ως χρηματοδότη όσο και ως παραγωγού κατοικιών».
Αυτός ο τύπος μπορεί να διαβαστεί ως εξής: Το Κράτος έπαψε να βλέπει τον εαυτό του ως τον κατασκευαστή και άρχισε να αυτοπροσδιορίζεται ως τον μεσολαβητή. Ο ιδιωτικός τομέας, μέχρι τότε δευτερεύων παράγοντας στην κοινωνική στέγαση, έγινε ο εκτελεστής, ο χρηματοδότης και ο παραγωγός.
Στην ουσία, επρόκειτο για την ίδια στροφή προς τις επιδοτήσεις από την πλευρά της ζήτησης που τα πολυμερή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα προωθούσαν σε αρκετές χώρες της περιοχής από τη δεκαετία του 1990, η οποία εφαρμόστηκε ρητά για πρώτη φορά στην περίπτωση της Δομινικανής Δημοκρατίας.
Μια δεκαετία για να γίνει νόμος
Το πρόγραμμα στεγαστικών ομολόγων του 1998-1999 δεν άφησε, σε μεταγενέστερες προεδρικές ομιλίες, σαφές ίχνος συνέχειας ή στοιχείων κάλυψης.
Μόλις με την ψήφιση του νόμου αριθ. 189-11, για την ανάπτυξη της αγοράς στεγαστικών δανείων και του καταπιστεύματος, το 2011, η Δομινικανή Δημοκρατία επισημοποίησε με νόμο έναν ισοδύναμο και πλέον πλήρως θεσμοθετημένο μηχανισμό: το Ομόλογο Στέγασης Χαμηλού Κόστους, μια αντιστάθμιση του φόρου επί της μεταβίβασης βιομηχανοποιημένων αγαθών και υπηρεσιών (Itebis), που καταβάλλεται κατά την κατασκευή έργων στέγασης χαμηλού κόστους, αναπτύσσεται στο πλαίσιο του καταπιστεύματος και αποσκοπεί στην ολοκλήρωση της αρχικής πληρωμής της στέγασης ή στη μείωση του ανεξόφλητου κεφαλαίου του στεγαστικού δανείου του αγοραστή.
Αυτός ο μηχανισμός, που εξακολουθεί να ισχύει σήμερα και τον οποίο διαχειρίζεται η Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Φόρων (DGII), σε συντονισμό με την INVI, απαιτεί το έργο να χαρακτηριστεί ως κατοικία χαμηλού κόστους, με τιμή πώλησης που υπόκειται σε ανώτατο όριο που προσαρμόζεται ετησίως στον πληθωρισμό, και ο αγοραστής να αγοράζει μια πρώτη και μοναδική κατοικία.
Το κενό μεταξύ της ανακοίνωσης του 1999 και του νόμου του 2011 υποδηλώνει ότι η ιδέα των ομολόγων δεν προέκυψε από έναν καλά μελετημένο νόμο, αλλά από μια άμεση ανάγκη εκείνων των ετών: να υποστηριχθεί η ανοικοδόμηση μετά τον τυφώνα George, χωρίς να διπλασιαστεί ολόκληρο το οικονομικό βάρος στον προϋπολογισμό του INVI, και ότι χρειάστηκε περισσότερο από μια δεκαετία για να ενοποιηθεί σε ένα μόνιμο νομικό μέσο.
Η άλλη ανατροπή: από στεγαστική τράπεζα σε τράπεζα δευτέρου ορόφου
Η ίδια η Εθνική Τράπεζα Στέγασης, εταίρος της INVI στο πρόγραμμα 1998-1999, δεν κατάφερε να επιβιώσει στον νέο αιώνα χωρίς μετασχηματισμούς. Ο νόμος αριθ. 183-02, ο Νομισματικός και Χρηματοοικονομικός Νόμος, που ψηφίστηκε στις 21 Νοεμβρίου 2002, άλλαξε ουσιαστικά τους στόχους της.
Η BNV έγινε ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα δεύτερης κατηγορίας, αφιερωμένο στην προώθηση της δευτερογενούς αγοράς στεγαστικών δανείων και στη διοχέτευση πόρων σε παραγωγικούς τομείς, και απορρόφησε το Τμήμα Χρηματοδότησης Έργων της Κεντρικής Τράπεζας (Definpro), μαζί με το χαρτοφυλάκιο δανείων της. Χρόνια αργότερα, ο νόμος αριθ. 6-04 την μετέτρεψε στην Εθνική Τράπεζα Στέγασης και Παραγωγικής Ανάπτυξης, και ο νόμος αριθ. 126-15 την μετέτρεψε τελικά στην σημερινή Εθνική Τράπεζα Εξαγωγών (Bandex).
Μέσα σε μόλις 16 χρόνια, ο θεσμός που δημιουργήθηκε το 1962 ειδικά για την προώθηση της αποταμίευσης για στέγαση έπαψε να έχει τη λέξη «στέγαση» στο όνομά του.
Αυτό το θεσμικό ταξίδι, το οποίο εκτείνεται πέρα από την περίοδο 1996-2000 αλλά ξεκινά ακριβώς εκείνα τα χρόνια με το πείραμα των ομολόγων, καταδεικνύει τη μετατόπιση της στεγαστικής πολιτικής της Δομινικανής Δημοκρατίας από ένα μοντέλο εξειδικευμένων στεγαστικών τραπεζών σε ένα μοντέλο γενικής αγοράς στεγαστικών δανείων, στην οποία η κοινωνική στέγαση καταλήγει να ανταγωνίζεται για πόρους με την προώθηση των εξαγωγών και της παραγωγής.
Ακόμα κι έτσι, δεν υπήρχε λύση
Η ίδια η ομιλία του 1999 ήταν σαφής σχετικά με τους περιορισμούς του νέου μηχανισμού: το ομόλογο ανακοινώθηκε ως ένα επιτυχημένο πρόγραμμα χωρίς να προσφέρει στοιχεία για τις μονάδες που επωφελήθηκαν ή τα ποσά που εκταμιεύτηκαν, σε αντίθεση με τη σχολαστικότητα με την οποία η ίδια ομιλία ανέφερε τις 21.538 στεγαστικές λύσεις που ολοκληρώθηκαν από την INVI εκείνο το έτος.
Η απουσία αυτών των στοιχείων, σε μια κυβέρνηση που συνήθιζε να ποσοτικοποιεί κάθε δεκάρα των προγραμμάτων της, υποδηλώνει ότι το ομόλογο του 1998-1999 ήταν, αντί για μια ενοποιημένη πολιτική, ένα πιλοτικό πρόγραμμα που ανταποκρίθηκε στην άμεση έκτακτη ανάγκη του Georges και στην ανάγκη εμπλοκής του ιδιωτικού τομέα στην ανασυγκρότηση, χωρίς το Κράτος να χρειάζεται να αναλάβει ολόκληρο το δημοσιονομικό κόστος.
Η στροφή προς την αγορά που αντιπροσώπευε αυτό το πιλοτικό έργο θα σηματοδοτούσε, ωστόσο, την πορεία της στεγαστικής πολιτικής της Δομινικανής Δημοκρατίας για τα επόμενα 25 χρόνια.
Η έρευνα της Ciudad Alternativa σχετικά με τα σημάδια της στεγαστικής πολιτικής μεταξύ 2000 και 2016 καταγράφει πώς αυτό το μοντέλο κρατικής διευκόλυνσης και ιδιωτικής εκτέλεσης, που μόλις και μετά βίας περιγράφηκε από τον Leonel Fernández στα τέλη του 20ού αιώνα, θα γινόταν ο άξονας των προγραμμάτων κοινωνικής στέγασης των επόμενων κυβερνήσεων, πολύ μετά την παύση της ύπαρξης της ίδιας της Εθνικής Τράπεζας Στέγασης με αυτό το όνομα.
Πηγές: Ομιλία λογοδοσίας του Προέδρου Leonel Fernández ενώπιον της Εθνοσυνέλευσης, 27 Φεβρουαρίου 1999, που δημοσιεύτηκε στο The Modernization of the Dominican Republic: Memoirs of an Administration 1996-2000· Νόμος αριθ. 5892 και νόμος αριθ. 5894, της 10ης και 12ης Μαΐου 1962, σχετικά με την αναδιοργάνωση της INVI και τη δημιουργία της Εθνικής Τράπεζας Στέγασης· Νόμος αριθ. 183-02, Νομισματικό και Χρηματοοικονομικό Δίκαιο· Νόμος αριθ. 189-11, για την Ανάπτυξη της Αγοράς Στεγαστικών Δανείων και των Καταπιστευμάτων· Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Φόρων (DGII), οδηγός φορολογουμένων για το Ομόλογο Χαμηλού Κόστους Στέγασης· Natalia Ulloa Cáceres, Κοινωνική Στέγαση στο Σάντο Ντομίνγκο (διδακτορική διατριβή, Πολυτεχνείο της Βαλένθια, 2013)· Alternative City, Τα Σημάδια της Πολιτικής Στέγασης 2000-2016.
Προτεινόμενα αναγνώσματα:
