Die Wohnungsbauanleihe, die INVI und die National Housing Bank zwischen 1998 und 1999 testeten, benötigte mehr als ein Jahrzehnt, um in Kraft zu treten
SANTO DOMINGO – Seit seiner Gründung vor 36 Jahren folgte das dominikanische Sozialwohnungsmodell einer relativ einfachen Logik: Der Staat baute. Das Nationale Wohnungsbauinstitut (INVI), das am 10. Mai 1962 durch Gesetz Nr. 5892 als autonome Einrichtung zur Lösung des Wohnungsproblems durch den direkten Bau von Sozialwohnungen neu organisiert wurde, war der zentrale Akteur dieses Modells. Die im selben Monat durch Gesetz Nr. 5894 gegründete Nationale Wohnungsbaubank (BNV) stellte die Finanzierungskomponente dar, die über Spar- und Darlehensvereine Ressourcen für den Sektor mobilisieren sollte.
Dieses von der Forscherin Natalia Ulloa Cáceres im Rahmen der institutionellen Entwicklung des sozialen Wohnungsbaus in der Dominikanischen Republik dokumentierte System funktionierte über drei Jahrzehnte lang mit unterschiedlichen Schwerpunkten je nach der jeweiligen Regierung, jedoch ohne Änderung seiner Grundlogik: der Staat als direkter Bauherr, finanziert mit öffentlichen Mitteln und, in geringerem Maße, mit den Ersparnissen, die vom spezialisierten Bankensystem eingesammelt wurden.
Eine kurze Ankündigung, eine weitreichende Implikation
In seiner Rechenschaftsrede am 27. Februar 1999 erwähnte Präsident Leonel Fernández in nur einem Absatz eine Änderung, die sich als relevanter erweisen sollte, als es ihre Kürze vermuten ließ.
„Das INVI und die Nationale Wohnungsbaubank haben das Wohnungsbaubonusprogramm erfolgreich ins Leben gerufen“, sagte er vor der Nationalversammlung, „das die Bündelung der Kräfte zwischen dem öffentlichen Sektor als Vermittler und dem privaten Sektor als ausführender Stelle sowohl in seiner Rolle als Finanzier als auch als Produzent von Wohnraum fördert.“.
Diese Formel lässt sich wie folgt interpretieren: Der Staat hörte auf, sich als Bauherr zu verstehen, und begann, sich als Vermittler zu definieren. Der private Sektor, bis dahin ein zweitrangiger Akteur im sozialen Wohnungsbau, wurde zum Ausführenden, Finanzier und Produzenten.
Im Wesentlichen handelte es sich um dieselbe Verlagerung hin zu nachfrageseitigen Subventionen, die multilaterale Finanzinstitutionen seit den 1990er Jahren in mehreren Ländern der Region gefördert hatten, die hier zum ersten Mal explizit auf den Fall der Dominikanischen Republik angewendet wurde.
Ein Jahrzehnt, um Gesetz zu werden
Das Wohnungsbauanleihenprogramm von 1998-1999 hinterließ in den nachfolgenden Reden des Präsidenten keine klare Spur der Kontinuität oder der Abdeckungszahlen.
Erst mit dem Erlass des Gesetzes Nr. 189-11 über die Entwicklung des Hypothekenmarktes und des Treuhandwesens im Jahr 2011 formalisierte die Dominikanische Republik einen gleichwertigen und mittlerweile vollständig institutionalisierten Mechanismus auf gesetzlicher Ebene: die Anleihe für kostengünstigen Wohnraum, eine Kompensation der Steuer auf den Transfer von industrialisierten Gütern und Dienstleistungen (Itebis), die während des Baus von Projekten für kostengünstigen Wohnraum gezahlt wird, die unter der Form eines Treuhandverhältnisses entwickelt werden und dazu dienen, die anfängliche Zahlung für die Wohnung zu vervollständigen oder das ausstehende Kapital des Hypothekendarlehens des Käufers zu reduzieren.
Dieser Mechanismus, der auch heute noch gilt und von der Generaldirektion für Innere Steuern (DGII) in Abstimmung mit INVI verwaltet wird, setzt voraus, dass das Projekt als Sozialwohnungsbau eingestuft wird, der Verkaufspreis einer jährlich an die Inflation angepassten Obergrenze unterliegt und dass der Käufer sein erstes und einziges Eigenheim erwirbt.
Die Zeitspanne zwischen der Ankündigung im Jahr 1999 und dem Gesetz von 2011 lässt vermuten, dass die Idee der Anleihe nicht auf einem wohlüberlegten Gesetz beruhte, sondern auf einem unmittelbaren Bedürfnis in jenen Jahren: den Wiederaufbau nach Hurrikan Georges zu unterstützen, ohne die gesamte finanzielle Belastung des INVI-Budgets zu verdoppeln, und dass es mehr als ein Jahrzehnt dauerte, bis sie sich zu einem dauerhaften Rechtsinstrument verfestigte.
Die andere Wendung: von der Wohnungsbaubank zur Bank im zweiten Stock
Die Nationale Wohnungsbaubank selbst, INVIs Partner im Programm von 1998/99, überstand das neue Jahrhundert nicht ohne Umstrukturierungen. Das am 21. November 2002 in Kraft getretene Gesetz Nr. 183-02, das Währungs- und Finanzgesetz, veränderte ihre Ziele grundlegend.
Die BNV entwickelte sich zu einem Finanzinstitut zweiter Ordnung, das sich der Förderung des Sekundärmarktes für Hypotheken und der Lenkung von Ressourcen in produktive Sektoren widmete und die Projektfinanzierungsabteilung der Zentralbank (Definpro) samt deren Kreditportfolio übernahm. Jahre später wurde sie durch das Gesetz Nr. 6-04 in die Nationale Wohnungsbau- und Produktionsentwicklungsbank umgewandelt, und das Gesetz Nr. 126-15 wandelte sie schließlich in die heutige Nationale Exportbank (Bandex) um.
In nur 16 Jahren hat die Institution, die 1962 eigens zur Förderung des Sparens für den Wohnungsbau gegründet wurde, das Wort „Wohnungsbau“ aus ihrem Namen entfernt.
Diese institutionelle Entwicklung, die über den Zeitraum 1996-2000 hinausgeht, aber genau in diesen Jahren mit dem Anleiheexperiment beginnt, veranschaulicht den Wandel der dominikanischen Wohnungspolitik von einem Modell spezialisierter Wohnungsfinanzierung hin zu einem allgemeinen Hypothekenmarkt, in dem der soziale Wohnungsbau schließlich mit der Förderung von Exporten und Produktion um Ressourcen konkurriert.
Dennoch gab es keine Lösung
In der Rede von 1999 wurden die Grenzen des neuen Mechanismus deutlich angesprochen: Die Anleihe wurde als erfolgreiches Programm verkündet, ohne jedoch Zahlen zu den begünstigten Wohneinheiten oder den ausgezahlten Beträgen zu nennen, ganz im Gegensatz zu der Akribie, mit der in derselben Rede die 21.538 von INVI in diesem Jahr fertiggestellten Wohnlösungen aufgeführt wurden.
Das Fehlen dieser Zahlen in einer Regierung, die früher jeden einzelnen Cent ihrer Programme quantifizierte, lässt vermuten, dass es sich bei der Anleihe von 1998-1999 weniger um eine konsolidierte Politik als vielmehr um ein Pilotprogramm handelte, das auf die unmittelbare Notlage von Georges und die Notwendigkeit reagierte, den Privatsektor in den Wiederaufbau einzubeziehen, ohne dass der Staat die gesamten fiskalischen Kosten tragen musste.
Die mit diesem Pilotprojekt einhergehende Marktorientierung sollte jedoch den Kurs der dominikanischen Wohnungspolitik für die nächsten 25 Jahre prägen.
Die Forschung von Ciudad Alternativa über die Merkmale der Wohnungspolitik zwischen 2000 und 2016 dokumentiert, wie dieses Modell der staatlichen Unterstützung und privaten Umsetzung, das von Leonel Fernández Ende des 20. Jahrhunderts nur grob skizziert wurde, zum Dreh- und Angelpunkt der sozialen Wohnungsbauprogramme nachfolgender Regierungen werden sollte, lange nachdem die Nationale Wohnungsbaubank selbst unter diesem Namen nicht mehr existierte.
Quellen: Rede von Präsident Leonel Fernández vor der Nationalversammlung am 27. Februar 1999, veröffentlicht in „Die Modernisierung der Dominikanischen Republik: Memoiren einer Regierung 1996–2000“; Gesetz Nr. 5892 und Gesetz Nr. 5894 vom 10. und 12. Mai 1962 zur Reorganisation der INVI und zur Gründung der Nationalen Wohnungsbaubank; Gesetz Nr. 183-02, Währungs- und Finanzgesetz; Gesetz Nr. 189-11 zur Entwicklung des Hypothekenmarktes und des Treuhandwesens; Generaldirektion für Innere Steuern (DGII), Leitfaden für Steuerzahler zur Anleihe für Sozialwohnungen; Natalia Ulloa Cáceres, Sozialwohnungsbau in Santo Domingo (Dissertation, Polytechnische Universität Valencia, 2013); Alternative City, Die Merkmale der Wohnungspolitik 2000–2016.
Empfohlene Lektüre:
