Obligațiunea pentru locuințe testată de INVI și Banca Națională pentru Locuințe între 1998 și 1999 a avut nevoie de mai mult de un deceniu pentru a deveni lege
SANTO DOMINGO – Timp de 36 de ani, de la înființare, modelul de locuințe sociale din Republica Dominicană a urmat o logică relativ simplă: statul construia. Institutul Național de Locuințe (INVI), reorganizat la 10 mai 1962 prin Legea nr. 5892 ca organism autonom menit să rezolve problema locuințelor prin construcția directă de locuințe sociale, a fost actorul central în acest model, iar Banca Națională de Locuințe (BNV), creată în aceeași lună prin Legea nr. 5894, a fost componenta financiară care urma să mobilizeze resurse către sector prin intermediul asociațiilor de economii și împrumut.
Această schemă, documentată de cercetătoarea Natalia Ulloa Cáceres ca parte a evoluției instituționale a locuințelor sociale din Republica Dominicană, a funcționat timp de peste trei decenii, cu variații de accent în funcție de guvernul aflat la putere, dar fără a-i altera logica de bază: statul ca și constructor direct, finanțat cu resurse publice și, într-o măsură mai mică, cu economiile captate de sistemul bancar specializat.
Un anunț scurt, o implicație lungă
În discursul său privind responsabilitatea din 27 februarie 1999, președintele Leonel Fernández a menționat, într-un singur paragraf, o schimbare care s-ar dovedi a fi mai relevantă decât sugera concizia sa.
„INVI și Banca Națională pentru Locuințe au lansat cu succes programul de bonusuri pentru locuințe”, a declarat el Adunării Naționale, „care pledează pentru unirea eforturilor dintre sectorul public, din perspectiva unui facilitator, și sectorul privat ca entitate implementatoare, atât în rolul său de finanțator, cât și de producător de locuințe.”.
Această formulă poate fi interpretată astfel: Statul a încetat să se mai considere constructor și a început să se definească drept facilitator. Sectorul privat, până atunci un actor secundar în domeniul locuințelor sociale, a devenit executor, finanțator și producător.
În esență, a fost aceeași trecere către subvențiile pe partea cererii pe care instituțiile financiare multilaterale o promovaseră în mai multe țări din regiune încă din anii 1990, aplicată explicit pentru prima dată în cazul dominican.
Un deceniu pentru a deveni lege
Programul de obligațiuni pentru locuințe din 1998-1999 nu a lăsat, în discursurile prezidențiale ulterioare, o urmă clară de continuitate sau cifre de acoperire.
Abia odată cu adoptarea Legii nr. 189-11, privind dezvoltarea pieței ipotecare și a trustului, în 2011, Republica Dominicană a oficializat prin lege un mecanism echivalent și acum complet instituționalizat: Obligațiunea pentru Locuințe cu Cost Redus, o compensare a taxei pe transferul de bunuri și servicii industrializate (Itebis), plătită în timpul construcției proiectelor de locuințe cu cost redus, dezvoltate sub figura trustului și destinate finalizării plății inițiale a locuinței sau reducerii capitalului restant al creditului ipotecar al cumpărătorului.
Acest mecanism, încă în vigoare și astăzi și administrat de Direcția Generală de Impozite Interne (DGII), în coordonare cu INVI, impune ca proiectul să fie clasificat drept locuință cu costuri reduse, cu un preț de vânzare supus unui plafon ajustat anual în funcție de inflație și ca cumpărătorul să achiziționeze o primă și singura locuință.
Decalajul dintre anunțul din 1999 și legea din 2011 sugerează că ideea obligațiunilor nu a provenit dintr-o lege bine gândită, ci dintr-o nevoie imediată din acei ani: sprijinirea reconstrucției după uraganul Georges, fără a dubla întreaga povară financiară asupra bugetului INVI, și că a fost nevoie de mai mult de un deceniu pentru a se consolida într-un instrument juridic permanent.
Cealaltă întorsătură: de la banca imobiliară la banca de la etajul doi
Banca Națională a Locuințelor, partenerul INVI în programul din 1998-1999, nu a supraviețuit noului secol fără transformări. Legea nr. 183-02, Legea Monetară și Financiară, adoptată la 21 noiembrie 2002, i-a modificat substanțial obiectivele.
BNV a devenit o instituție financiară de rangul doi, dedicată promovării pieței ipotecare secundare și canalizării resurselor către sectoarele productive și a absorbit Departamentul de Finanțare a Proiectelor (Definpro) al Băncii Centrale, împreună cu portofoliul său de credite. Ani mai târziu, Legea nr. 6-04 a transformat-o în Banca Națională pentru Dezvoltarea Locuințelor și a Producției, iar Legea nr. 126-15 a transformat-o în final în actuala Bancă Națională de Export (Bandex).
În doar 16 ani, instituția creată în 1962 special pentru a promova economiile pentru locuințe a încetat să mai aibă cuvântul „locuință” în denumire.
Această călătorie instituțională, care se extinde dincolo de perioada 1996-2000, dar începe tocmai în acei ani odată cu experimentul obligațiunilor, ilustrează trecerea politicii locuințelor din Republica Dominicană de la un model de sistem bancar specializat în domeniul locuințelor la unul de piață ipotecară generală, în care locuințele sociale ajung să concureze pentru resurse cu promovarea exporturilor și a producției.
Chiar și așa, nu exista nicio soluție
Discursul din 1999 a fost explicit în ceea ce privește limitele noului mecanism: obligațiunea a fost anunțată ca un program de succes fără a oferi cifre pentru unitățile beneficiare sau sumele distribuite, spre deosebire de meticulozitatea cu care același discurs a relatat cele 21.538 de soluții locative finalizate de INVI în acel an.
Absența acestor cifre, într-un guvern care obișnuia să cuantifice fiecare bănuț din programele sale, sugerează că obligațiunea din 1998-1999 a fost, mai degrabă decât o politică consolidată, un program pilot care a răspuns urgenței imediate a lui Georges și necesității de a implica sectorul privat în reconstrucție, fără ca statul să fie nevoit să își asume întregul cost fiscal.
Schimbarea către piață pe care a reprezentat-o acest proiect pilot avea să marcheze, însă, cursul politicii locuințelor din Republica Dominicană pentru următorii 25 de ani.
Cercetările Ciudad Alternativa asupra caracteristicilor politicii de locuințe între 2000 și 2016 documentează modul în care acel model de facilitare statală și execuție privată, abia schițat de Leonel Fernández la sfârșitul secolului XX, avea să devină axa programelor de locuințe sociale ale guvernelor ulterioare, mult timp după ce Banca Națională a Locuințelor însăși încetase să mai existe sub acest nume.
Surse: Discursul de responsabilitate al președintelui Leonel Fernández în fața Adunării Naționale, 27 februarie 1999, publicat în Modernizarea Republicii Dominicane: Memoriile unei administrații 1996-2000; Legea nr. 5892 și Legea nr. 5894, din 10 și 12 mai 1962, privind reorganizarea INVI și crearea Băncii Naționale a Locuințelor; Legea nr. 183-02, Legea monetară și financiară; Legea nr. 189-11, privind dezvoltarea pieței ipotecare și a trusturilor; Direcția Generală de Impozite Interne (DGII), ghidul contribuabilului privind Obligațiunea pentru Locuințe cu Cost Redus; Natalia Ulloa Cáceres, Locuințe sociale în Santo Domingo (teză de doctorat, Universitatea Politehnică din Valencia, 2013); Oraș alternativ, Semnele politicii de locuințe 2000-2016.
Lecturi recomandate:
