O título habitacional que a INVI e o Banco Nacional de Habitação testaram entre 1998 e 1999 levaria mais de uma década para se tornar lei
SANTO DOMINGO – Durante 36 anos, desde a sua criação, o modelo de habitação social dominicano seguiu uma lógica relativamente simples: o Estado construía. O Instituto Nacional de Habitação (INVI), reorganizado em 10 de maio de 1962 pela Lei nº 5892 como um órgão autônomo destinado a solucionar o problema habitacional por meio da construção direta de moradias sociais, foi o ator central desse modelo, e o Banco Nacional de Habitação (BNV), criado no mesmo mês pela Lei nº 5894, foi o componente financeiro que mobilizou recursos para o setor por meio de associações de poupança e empréstimo.
Esse esquema, documentado pela pesquisadora Natalia Ulloa Cáceres como parte da evolução institucional da habitação social dominicana, funcionou por mais de três décadas com variações de ênfase dependendo do governo no poder, mas sem alterar sua lógica básica: o Estado como construtor direto, financiado com recursos públicos e, em menor escala, com a poupança captada pelo sistema bancário especializado.
Um breve anúncio, uma longa implicação
Em seu discurso de prestação de contas, em 27 de fevereiro de 1999, o presidente Leonel Fernández mencionou, em apenas um parágrafo, uma mudança que se revelaria mais relevante do que sua brevidade sugeria.
"O INVI e o Banco Nacional de Habitação lançaram com sucesso o programa de bônus habitacional", disse ele à Assembleia Nacional, "que defende a união de esforços entre o setor público, na perspectiva de facilitador, e o setor privado, como entidade implementadora, tanto em seu papel de financiador quanto de produtor de moradias.".
Essa fórmula pode ser lida da seguinte forma: o Estado deixou de se ver como construtor e passou a se definir como facilitador. O setor privado, até então um ator secundário na habitação social, tornou-se o executor, financiador e produtor.
Tratava-se, em essência, da mesma mudança em direção a subsídios do lado da demanda que as instituições financeiras multilaterais vinham promovendo em diversos países da região desde a década de 1990, aplicada explicitamente pela primeira vez ao caso dominicano.
Uma década para se tornar lei
O programa de títulos habitacionais de 1998-1999 não deixou, nos discursos presidenciais subsequentes, um rastro claro de continuidade ou números de abrangência.
Foi somente com a promulgação da Lei nº 189-11, sobre o Desenvolvimento do Mercado Hipotecário e do Fundo Fiduciário, em 2011, que a República Dominicana formalizou por lei um mecanismo equivalente e agora totalmente institucionalizado: o Título de Habitação de Baixo Custo, uma compensação do imposto sobre a transferência de bens e serviços industrializados (Itebis), pago durante a construção de projetos de habitação de baixo custo, desenvolvido sob a forma de um fundo fiduciário e destinado a complementar o pagamento inicial da habitação ou reduzir o saldo devedor do empréstimo hipotecário do comprador.
Este mecanismo, ainda em vigor hoje e administrado pela Direção-Geral de Impostos Internos (DGII), em coordenação com o INVI, exige que o projeto seja classificado como habitação de baixo custo, com preço de venda sujeito a um teto que é ajustado anualmente pela inflação, e que o comprador esteja adquirindo sua primeira e única residência.
O intervalo entre o anúncio de 1999 e a lei de 2011 sugere que a ideia do título não se originou de uma lei bem elaborada, mas de uma necessidade imediata daqueles anos: apoiar a reconstrução após o furacão Georges, sem duplicar todo o ônus financeiro sobre o orçamento do INVI, e que levou mais de uma década para se consolidar em um instrumento legal permanente.
A outra reviravolta: de banco habitacional para banco do segundo andar
O próprio Banco Nacional de Habitação, parceiro do INVI no programa de 1998-1999, não sobreviveu ao novo século sem transformações. A Lei nº 183-02, a Lei Monetária e Financeira, promulgada em 21 de novembro de 2002, alterou substancialmente seus objetivos.
O BNV tornou-se uma instituição financeira de segundo escalão, dedicada a promover o mercado secundário de hipotecas e a canalizar recursos para os setores produtivos, e absorveu o Departamento de Financiamento de Projetos do Banco Central (Definpro), juntamente com sua carteira de empréstimos. Anos mais tarde, a Lei nº 6-04 transformou-o no Banco Nacional de Desenvolvimento Habitacional e Produtivo, e a Lei nº 126-15 finalmente o converteu no atual Banco Nacional de Exportação (Bandex).
Em apenas 16 anos, a instituição criada em 1962 especificamente para promover a poupança para habitação deixou de ter a palavra "habitação" em seu nome.
Essa trajetória institucional, que se estende para além do período de 1996-2000, mas começa precisamente nesses anos com a experiência dos títulos, ilustra a mudança na política habitacional dominicana de um modelo de financiamento imobiliário especializado para um de mercado hipotecário geral, no qual a habitação social acaba competindo por recursos com a promoção das exportações e da produção.
Mesmo assim, não havia solução
O próprio discurso de 1999 foi explícito sobre as limitações do novo mecanismo: o programa foi anunciado como um sucesso, sem apresentar números de unidades beneficiadas ou montantes desembolsados, ao contrário da meticulosidade com que o mesmo discurso relatou as 21.538 soluções habitacionais concluídas pela INVI naquele ano.
A ausência desses números, em um governo que costumava quantificar cada centavo de seus programas, sugere que o título de 1998-1999 foi, em vez de uma política consolidada, um programa piloto que respondeu à emergência imediata de Georges e à necessidade de envolver o setor privado na reconstrução, sem que o Estado tivesse que assumir todo o custo fiscal.
A mudança em direção ao mercado que este projeto piloto representou, no entanto, marcaria o rumo da política habitacional dominicana pelos próximos 25 anos.
A pesquisa da Ciudad Alternativa sobre as marcas da política habitacional entre 2000 e 2016 documenta como esse modelo de facilitação estatal e execução privada, apenas esboçado por Leonel Fernández no final do século XX, se tornaria o eixo dos programas de habitação social dos governos subsequentes, muito depois de o próprio Banco Nacional de Habitação ter deixado de existir com esse nome.
Fontes: Discurso de prestação de contas do Presidente Leonel Fernández perante a Assembleia Nacional, 27 de fevereiro de 1999, publicado em A Modernização da República Dominicana: Memórias de uma Administração 1996-2000; Lei nº 5892 e Lei nº 5894, de 10 e 12 de maio de 1962, sobre a reorganização do INVI e a criação do Banco Nacional de Habitação; Lei nº 183-02, Lei Monetária e Financeira; Lei nº 189-11, sobre o Desenvolvimento do Mercado Hipotecário e de Fundos Fiduciários; Direção-Geral de Impostos Internos (DGII), guia do contribuinte sobre o Título de Habitação de Baixo Custo; Natalia Ulloa Cáceres, Habitação Social em Santo Domingo (tese de doutorado, Universidade Politécnica de Valência, 2013); Cidade Alternativa, As Marcas da Política Habitacional 2000-2016.
Leituras recomendadas:
