Durante más de dos décadas, empresas, comunidades e instituciones públicas han creado organizaciones para trabajar los destinos turísticos. Algunas tienen personalidad jurídica, reciben recursos públicos y firman acuerdos con el Estado, mientras el Congreso estudia, ahora, una ley para establecer por primera vez, reglas específicas para estas entidades
SANTO DOMINGO. Cuando el Congreso Nacional comenzó a discutir una ley para crear y regular los clústeres turísticos y ecoturísticos, estas organizaciones ya llevaban años funcionando en República Dominicana, algunas habían cumplido hasta dos décadas.
Todas tenían algo en común: reunir en un territorio a empresas, instituciones, comunidades y otros actores para trabajar alrededor de un destino turístico.
El Senado ha tenido dos expedientes con el mismo objeto: el original, depositado en diciembre de 2025, caducó en julio de 2026 tras meses de trabajo en comisión sin llegar a un informe final, y el senador Castillo Liriano lo volvió a depositar en agosto, sin cambios, bajo un nuevo número de expediente, que es el que sigue hoy su trámite.
La pregunta que abre esta historia es cómo han podido funcionar durante tantos años sin una legislación específica que los defina como instrumento de organización y gestión de los destinos turísticos y la respuesta empieza por una distinción jurídica.
Una cosa es el clúster y otra la organización que lo representa
La República Dominicana sí tiene una legislación que permite constituir organizaciones como asociaciones sin fines de lucro, la Ley 122-05, sobre Regulación y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro, que la define como el acuerdo entre cinco o más personas físicas o jurídicas para desarrollar actividades de bien social o interés público, sin repartir beneficios entre sus asociados.
Una asociación organizada conforme a esa norma adquiere personalidad jurídica, lo que le permite celebrar contratos, adquirir bienes y ejercer las facultades necesarias para cumplir sus fines. La misma ley contempla que las asociaciones puedan prestar servicios técnicos y de asesoría a organismos públicos y privados mediante contratos, concursos o concesiones, bajo las condiciones que establece la legislación.
Y ahí está la diferencia para entender el fenómeno: no existe una ley especial de clústeres turísticos, pero sí existe un régimen jurídico general bajo el cual una organización que funciona como clúster puede constituirse como asociación sin fines de lucro.
Por eso, decir que los clústeres funcionan “sin ley” sería impreciso. Funcionan sin una ley específica que podría establecer qué debe entenderse por clúster turístico o ecoturístico, cómo se constituye, qué actores pueden integrarlo, cuáles son sus funciones, cómo debe organizarse, qué relación tendrá con el Ministerio de Turismo, cómo podrá participar en la gestión de un destino y qué reglas aplicarán cuando reciba recursos públicos.
Eso es precisamente lo que intenta establecer ahora el proyecto, en su versión vigente, marcado con el expediente 01793-2026, iniciativa que el propio Senado ha descrito como una propuesta destinada a crear un marco de cooperación público-privada para el desarrollo sostenible, la competitividad, la innovación y la cohesión territorial.
No están creados por decreto
Los documentos revisados muestran otro elemento importante: el clúster no aparece, como regla general, porque el Poder Ejecutivo dicte un decreto creando una entidad territorial con ese nombre.
La organización nace de la decisión de actores del territorio y cuando ellos deciden constituirse como una asociación sin fines de lucro, entran entonces en el régimen de la Ley 122-05 y deben completar el proceso de incorporación correspondiente.
La ley exige, entre otros elementos, documentación constitutiva, estatutos y una vez cumplido el procedimiento legal y las formalidades de publicidad, la asociación adquiere personalidad jurídica.
La existencia de un clúster y la de una persona jurídica que opere bajo ese nombre son, por tanto, dos cuestiones que deben comprobarse por separado. Eso también explica por qué no basta con contar cuántas organizaciones llevan la palabra “clúster” en su denomincación. Hay que saber qué son jurídicamente, cómo fueron constituidas, quiénes las integran y bajo qué documentos actúan.
El modelo llegó antes que la organización formal y así lo evidencia la Asociación de Hoteles La Romana-Bayahíbe (AHRB), que se creó en el año 2000, según la propia entidad, con el propósito de procurar el desarrollo sostenible de la zona turística, aplicar prácticas hoteleras amigables con el medio ambiente y ejecutar programas sociales dirigidos a las comunidades vecinas.
De esa asociación surgió la idea de incorporar a otros actores de la cadena de valor turística del destino y en un documento de trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo, presentado en Cartagena en septiembre de 2004.
Ahí se describe ya un proceso de “clusterización” en marcha en La Romana-Bayahíbe, con una etapa de lanzamiento, un comité ejecutivo y un plan que incluía a la asociación de hoteles, a medianos y pequeños empresarios, al aeropuerto y la marina, a otras asociaciones sectoriales y a las autoridades locales y nacionales.
El Clúster Turístico La Romana-Bayahíbe (CTRB), como organización formalmente establecida, llegó después, en 2009 según una presentación institucional de la propia AHRB, difundida en 2023.
El modelo no se limitó, en ningún momento, a reunir hoteles y así consta en la descripción institucional del clúster, que incluye al sector público, empresas privadas, comunidades y aliados locales, nacionales e internacionales.
Su objetivo es coordinar acciones para aumentar la competitividad del destino, mejorar la calidad de vida, preservar la cultura y promover prácticas ambientales.
¿Quién fue primero?
Puerto Plata identifica a su clúster como una organización que opera desde 2003, mediante un acuerdo entre actores públicos y privados, pero de igual modo La Romana-Bayahíbe aparece en distintos documentos institucionales, asociado a la idea de haber sido pioneros del modelo.
Con la documentación disponible hasta ahora, no es responsable resolver esa discusión diciendo simplemente que uno fue “el primero”. Para hacerlo con precisión habría que revisar los documentos constitutivos originales de cada organización y establecer qué se entendía, en cada momento, por clúster turístico, clúster de competitividad o alianza de destino.
Lo que sí queda claro es que el proceso de articulación entre actores del destino ya estaba documentado en La Romana-Bayahíbe en 2004, un año antes de que existiera la Ley 122-05 que hoy permite encauzar jurídicamente a las asociaciones sin fines de lucro. La organización formal del clúster como tal, en cambio, llegó después de esa ley, no antes.
Santo Domingo nació de un programa de competitividad
El caso del Clúster Turístico de Santo Domingo muestra otra vía de formación. Una memoria institucional de la organización sitúa su fundación en 2007 y su adquisición de personería jurídica como organización sin fines de lucro el 14 de febrero de 2008.
El documento señala que nació bajo los auspicios del Programa de Ventajas Competitivas del Banco Interamericano de Desarrollo, coordinado por el Consejo Nacional de Competitividad, con la finalidad de articular a los distintos actores de la cadena de valor del turismo de Santo Domingo.
La prensa de la época registró, en marzo de 2007, cuando el clúster presentó un estudio sobre la competitividad turística de la ciudad, que estaban vinculados al proceso el Ayuntamiento del Distrito Nacional, las secretarías de Turismo y Cultura y el Consejo Nacional de Competitividad.
Ese origen podría ayudar a entender por qué el concepto de clúster se expandió por distintos destinos dominicanos.
El clúster turístico no fue simplemente una iniciativa de promoción turística, fue también una herramienta de articulación público-privada y de competitividad territorial.
Todos con estructura distinta
No existe una estructura única que todos los clústeres deban reproducir. La Ley 122-05 establece un régimen general para las asociaciones sin fines de lucro, pero la organización interna se desarrolla a través de sus estatutos y órganos de dirección, por lo que, las estructuras vigentes pueden parecerse, sin ser idénticas.
El Clúster Turístico del Destino Puerto Plata, que preside Birgitt Heinsen, de Ocean World, por ejemplo, tiene para el período 2026-2028 una directiva que reúne representantes de empresas turísticas, asociaciones empresariales, bancos, la Cámara de Comercio, empresas de servicios, organizaciones del sector y otros actores.
Santo Domingo también trabaja mediante una estructura directiva y mesas de articulación con actores de diferentes segmentos de la actividad turística.
La Romana-Bayahíbe describe el clúster como una plataforma colaborativa que integra al sector público, al privado, a las comunidades y a aliados de diferentes ámbitos.
En otras palabras, no existe un molde nacional obligatorio que haga que todos los clústeres tengan exactamente los mismos órganos, el mismo número de miembros o la misma forma de representar a los sectores.
La propuesta de ley que estudia el Senado puede cambiar esa realidad si termina estableciendo requisitos comunes, entre ellos el modelo de seis clústeres regionales que plantea la versión vigente del proyecto.
¿Quiénes pueden formar parte?
El Senado ha explicado que la iniciativa concibe los clústeres turísticos y ecoturísticos como asociaciones o alianzas estratégicas integradas por empresas turísticas, instituciones públicas, organizaciones comunitarias, académicas y entidades sin fines de lucro que trabajan coordinadamente en un territorio.
La composición que ya existe en algunos destinos confirma que el concepto va mucho más allá de los hoteles. Hay asociaciones empresariales, restaurantes, operadores de excursiones, instituciones financieras, universidades, organizaciones comunitarias, empresas de transporte, instituciones públicas y entidades vinculadas con la conservación.
Ese carácter mixto explica buena parte de su utilidad y así el clúster no es una empresa que vende un destino, es una organización que busca sentar en una misma mesa a quienes intervienen en él.
Ese modelo de organización también explica por qué la discusión jurídica conduce inevitablemente a una segunda pregunta: ¿de qué viven los clústeres? Y no hay una respuesta única.
La documentación disponible muestra diferentes fuentes de recursos: cuotas de miembros, cooperación internacional, financiamiento de proyectos y transferencias públicas.
En 2025, por ejemplo, el presupuesto nacional aprobado registra transferencias del Ministerio de Turismo a cinco organizaciones sin fines de lucro, entre ellas dos que llevan “clúster” en su denominación: RD$6.5 millones para el Clúster Ecoturístico de la Provincia Espaillat y Afines y RD$1.5 millones para el Clúster Turístico La Romana-Bayahíbe.
El anteproyecto de presupuesto para 2026, elaborado por el Centro Nacional de Fomento y Promoción de las Asociaciones sin Fines de Lucro (CASFL) y remitido al Congreso en septiembre de 2025 junto con el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado, incorpora una tercera organización con esa palabra en el nombre: el Clúster Turístico del Destino Puerto Plata, con RD$12 millones recomendados.
Ese dato no significa que esas sean las cantidades que cada organización tiene disponibles para operar durante el año, son transferencias consignadas en el presupuesto público y tampoco significa que todo el dinero invertido en un destino haya pasado por el clúster y esa diferencia será fundamental para la segunda entrega de esta serie.
El Estado ya trabaja con ellos
La relación de los clúster con el Estado no es nueva; en junio de 2026, por ejemplo, el Ministerio de Turismo y el Clúster Turístico de Santo Domingo pusieron en marcha la edición de verano de Turizoneando, con actividades hasta finales de agosto y más de 100 propuestas en la Ciudad Colonial.
Ese tipo de colaboración plantea la pregunta que seguirá en la próxima entrega: ¿cuándo una colaboración entre el Estado y un clúster es simplemente una alianza de promoción y cuándo implica recursos públicos, obligaciones contractuales o responsabilidades de ejecución?
La legislación vigente ofrece una parte de la respuesta: el Centro Nacional de Fomento y Promoción de las Asociaciones sin Fines de Lucro establece que una ASFL incorporada debe inscribirse en el Registro Nacional de Habilitación.
Esa inscripción es un criterio indispensable para la asignación de fondos públicos y para que la organización pueda ser considerada apta para la contratación por organismos públicos como ejecutora de proyectos, servicios u obras específicas.
La misma institución explica que las organizaciones que solicitan fondos públicos deben cumplir requisitos de incorporación, habilitación, registro y rendición de cuentas y entre las obligaciones se encuentra documentar gastos, actividades y soportes de ejecución.
La ley especial que el Congreso volvió a poner en marcha, por tanto, no parte de cero, ya que hay un régimen jurídico para las asociaciones. Hay reglas para recibir recursos públicos. Hay reglas para contratar con el Estado. Lo que falta es una regulación específica para el modelo de clúster turístico y ecoturístico.
Y esa diferencia es la asignación pendiente en el Congreso, que tendrá que resolver, ahora bajo un nuevo número de expediente, para responder qué lugar deben ocupar dentro de la arquitectura institucional del turismo dominicano y qué responsabilidades deben asumir cuando participan en decisiones, proyectos y recursos que involucran al Estado.
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