L’obligation de logement testée par INVI et la Banque nationale du logement entre 1998 et 1999 mettrait plus d’une décennie à être adoptée
SAINT-DOMINGUE – Pendant 36 ans, depuis sa création, le modèle dominicain de logement social a suivi une logique relativement simple : l’État construisait. L’Institut national du logement (INVI), réorganisé le 10 mai 1962 par la loi n° 5892 en tant qu’organisme autonome chargé de résoudre le problème du logement par la construction directe de logements sociaux, était l’acteur central de ce modèle. La Banque nationale du logement (BNV), créée le même mois par la loi n° 5894, constituait le volet financier chargé de mobiliser des ressources pour le secteur par le biais de coopératives d’épargne et de crédit.
Ce dispositif, documenté par la chercheuse Natalia Ulloa Cáceres dans le cadre de l'évolution institutionnelle du logement social dominicain, a fonctionné pendant plus de trois décennies avec des variations d'accentuation selon le gouvernement en place, mais sans altérer sa logique de base : l'État comme constructeur direct, financé par des ressources publiques et, dans une moindre mesure, par l'épargne captée par le système bancaire spécialisé.
Une brève annonce, de longues conséquences
Dans son discours sur la responsabilité du 27 février 1999, le président Leonel Fernández a évoqué, en un seul paragraphe, un changement qui allait s'avérer plus important que sa brièveté ne le laissait supposer.
« L’INVI et la Banque nationale du logement ont lancé avec succès le programme de bonus logement », a-t-il déclaré à l’Assemblée nationale, « qui prône l’union des efforts entre le secteur public, en tant que facilitateur, et le secteur privé, en tant qu’entité de mise en œuvre, à la fois en tant que financier et producteur de logements. ».
Cette formule peut s'interpréter ainsi : l'État a cessé de se considérer comme le constructeur et a commencé à se définir comme le facilitateur. Le secteur privé, jusque-là acteur secondaire du logement social, est devenu l'exécuteur, le financeur et le producteur.
Il s’agissait, en substance, du même glissement vers des subventions axées sur la demande que les institutions financières multilatérales promouvaient dans plusieurs pays de la région depuis les années 1990, appliqué explicitement pour la première fois au cas dominicain.
Une décennie pour devenir loi
Le programme d'obligations de logement de 1998-1999 n'a laissé, dans les discours présidentiels ultérieurs, aucune trace claire de continuité ni de chiffres de couverture.
Ce n’est qu’avec la promulgation de la loi n° 189-11, relative au développement du marché hypothécaire et du trust, en 2011, que la République dominicaine a formalisé par la loi un mécanisme équivalent et désormais pleinement institutionnalisé : l’obligation de logement à bas coût, une compensation de la taxe sur le transfert de biens et services industrialisés (Itebis), payée lors de la construction de projets de logements à bas coût, développés sous la forme d’un trust et destinés à compléter le paiement initial du logement ou à réduire le capital restant dû du prêt hypothécaire de l’acheteur.
Ce mécanisme, toujours en vigueur aujourd'hui et administré par la Direction générale des impôts intérieurs (DGII), en coordination avec l'INVI, exige que le projet soit classé comme logement social, avec un prix de vente soumis à un plafond ajusté annuellement en fonction de l'inflation, et que l'acheteur acquière une résidence principale et unique.
L'écart entre l'annonce de 1999 et la loi de 2011 suggère que l'idée d'obligations ne provenait pas d'une loi bien réfléchie, mais d'un besoin immédiat à l'époque : soutenir la reconstruction après l'ouragan Georges, sans doubler la charge financière totale du budget de l'INVI, et qu'il a fallu plus d'une décennie pour la consolider en un instrument juridique permanent.
Autre particularité : d'une banque de logements à une banque située au deuxième étage
La Banque nationale du logement elle-même, partenaire d'INVI dans le cadre du programme 1998-1999, n'a pas traversé le nouveau siècle sans transformations. La loi n° 183-02, la loi monétaire et financière, promulguée le 21 novembre 2002, a profondément modifié ses objectifs.
La BNV est devenue un établissement financier de second rang, chargé de promouvoir le marché secondaire des prêts hypothécaires et d'orienter les ressources vers les secteurs productifs. Elle a absorbé le Département de financement des projets (Definpro) de la Banque centrale, ainsi que son portefeuille de prêts. Des années plus tard, la loi n° 6-04 l'a transformée en Banque nationale de développement du logement et de la production, et la loi n° 126-15 l'a finalement convertie en l'actuelle Banque nationale d'exportation (Bandex).
En seulement 16 ans, l'institution créée en 1962 spécifiquement pour promouvoir l'épargne en matière de logement a cessé de faire figurer le mot « logement » dans son nom.
Ce parcours institutionnel, qui s'étend au-delà de la période 1996-2000 mais qui commence précisément durant ces années avec l'expérience des obligations, illustre le passage, dans la politique du logement dominicaine, d'un modèle de banque de logement spécialisée à un modèle de marché hypothécaire général, dans lequel le logement social finit par concurrencer, pour les ressources, la promotion des exportations et de la production.
Malgré tout, il n'y avait pas de solution
Le discours de 1999 était lui-même explicite quant aux limites du nouveau mécanisme : l'obligation a été présentée comme un programme réussi sans fournir de chiffres sur les unités bénéficiaires ni sur les montants déboursés, contrairement à la méticulosité avec laquelle ce même discours a rendu compte des 21 538 solutions de logement réalisées par INVI cette année-là.
L'absence de ces chiffres, dans un gouvernement qui avait l'habitude de quantifier jusqu'au dernier centime de ses programmes, suggère que l'emprunt obligataire de 1998-1999 était, plutôt qu'une politique consolidée, un programme pilote répondant à l'urgence immédiate de Georges et à la nécessité d'impliquer le secteur privé dans la reconstruction, sans que l'État ait à en assumer l'intégralité du coût financier.
Le virage vers le marché que représentait ce projet pilote allait cependant marquer le cours de la politique du logement dominicaine pour les 25 années suivantes.
Les recherches de Ciudad Alternativa sur les caractéristiques de la politique du logement entre 2000 et 2016 montrent comment ce modèle de facilitation étatique et d'exécution privée, à peine esquissé par Leonel Fernández à la fin du XXe siècle, est devenu l'axe des programmes de logement social des gouvernements suivants, longtemps après que la Banque nationale du logement elle-même ait cessé d'exister sous ce nom.
Sources : Discours de reddition de comptes du président Leonel Fernández devant l’Assemblée nationale, le 27 février 1999, publié dans *La modernisation de la République dominicaine : Mémoires d’une administration 1996-2000* ; Lois n° 5892 et n° 5894 du 10 et 12 mai 1962 relatives à la réorganisation de l’INVI et à la création de la Banque nationale du logement ; Loi n° 183-02, Loi monétaire et financière ; Loi n° 189-11 relative au développement du marché hypothécaire et des fiducies ; Direction générale des impôts intérieurs (DGII), Guide du contribuable sur l’obligation de logement social ; Natalia Ulloa Cáceres, *Le logement social à Saint-Domingue* (thèse de doctorat, Université polytechnique de Valence, 2013) ; *Alternative City*, *Les marques de la politique du logement 2000-2016*.
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