Défis, mondialisation et pauvreté : cette combinaison de mots dans une même phrase résume les tensions de ces quatre années
SAINT-DOMINGUE. – Le 27 février 2000, dans son dernier discours de reddition de comptes devant l’Assemblée nationale, le président Leonel Fernández a décrit un pays transformé : la construction avait progressé de 18,2 % en 1999, la consommation de ciment plaçait la République dominicaine au premier rang en Amérique latine et dans les Caraïbes, et la surface de construction autorisée par le ministère des Travaux publics et des Communications était passée de 1,8 à 3,1 millions de mètres carrés en trois ans, soit une augmentation de 80 %.
Le discours s'intitulait « Le défi de la mondialisation et de la pauvreté », et cette association de mots, mondialisation et pauvreté dans la même phrase, résume les tensions de toute cette période de quatre ans.
Car ce même gouvernement qui affichait des chiffres d'expansion économique sans précédent avait reconnu, à peine deux ans auparavant, que le déficit de logements dans le pays dépassait les 700 000 unités, et ce chiffre, loin d'avoir été réduit à aucun moment durant cette période, est resté la toile de fond constante de tous les discours présidentiels à la fin du mois de février.
Progrès dans le discours
Les données macroéconomiques de la fin du XXe siècle étaient remarquables, selon le discours présidentiel de 2000, qui annonçait une croissance de 18,2 % dans le secteur de la construction en 1999 et l'expliquait par la combinaison d'investissements privés dans les centres commerciaux, les hôtels, les tours résidentielles et les maisons individuelles, et d'investissements publics dans les routes, les aéroports, les écoles et les hôpitaux.
Le tourisme se remettait également du coup dur qu'il avait subi en 1998 avec l'ouragan Georges, avec 2 649 000 visiteurs en 1999, soit 15 % de plus que l'année précédente.
Cette croissance du secteur de la construction coexistait avec une économie du logement qui continuait de fonctionner à deux vitesses : celle des tours et des projets touristiques financés par des capitaux privés, et celle des solutions de logement à bas coût que l’État essayait de produire par le biais de l’Institut national du logement (INVI), sans parvenir à combler le fossé entre les deux.
Le discours s'est poursuivi avec le secteur des communications, qui a connu une croissance de 15,6 % en 1999, portée par l'installation de nouvelles lignes téléphoniques résidentielles et commerciales, de téléphones portables et de services Internet.
L'industrie locale a progressé de 10,9 %, portée par la demande accrue de matériaux de construction tels que la peinture, les barres d'armature et le ciment. C'est dans ce contexte d'expansion généralisée que le discours de fin de siècle du président a pu évoquer la « modernisation » sans que le mot ne paraisse vide de sens, du moins pour ceux qui avaient accès aux prêts hypothécaires ou aux projets touristiques. Pour les personnes dépendantes du logement social, la situation était bien différente.
Ce qu'INVI a rapporté
Les chiffres officiels de la production de logements pour la période, tirés des propres discours de reddition de comptes du président Fernández, montrent un rythme modeste comparé à l'ampleur du déficit.
En 1997, les projets de logements réalisés par le gouvernement à l'échelle nationale ont dépassé les 3 000 unités, pour un investissement cumulé dépassant le milliard de pesos.
À ce chiffre s'ajoutent plus de 10 000 unités héritées des administrations précédentes, dont l'achèvement progressif a nécessité un investissement supplémentaire estimé, en décembre 1997, à plus de 2 milliards de pesos.
En 1998, l'INVI a fait état de 21 538 logements achevés et de 34 973 autres en construction. Ce chiffre paraît élevé jusqu'à ce qu'on le compare au déficit cumulé de 700 000 logements mentionné un an auparavant : même au rythme le plus productif de cette période de quatre ans, l'État dominicain mettrait des décennies à combler ce manque, sans compter la croissance naturelle de la demande due à la formation de nouveaux ménages.
Le poids du passé
Le fait le plus révélateur de cette période ne réside pas dans les chiffres de production, mais plutôt dans la liste des projets inachevés que chaque gouvernement hérite du précédent. Dans son discours de 1998, Fernández annonçait l'achèvement, en avril de la même année, du projet de logements sociaux Los Barrancones, lancé en 1979 pour reloger les victimes de l'ouragan David – un projet qui accusait près de 19 ans de retard. Dans ce même discours, il s'engageait à poursuivre le projet de logements sociaux Invivienda, entamé en 1984.
Le même discours offre d'autres exemples de ce modèle, bien qu'en dehors du secteur strictement du logement : l'hôpital régional de San Pedro de Macorís était en construction depuis 18 ans, et l'école primaire d'El Cedro, à Miches, depuis 19 ans.
Comme le président l'a lui-même fait remarquer devant l'Assemblée, l'enfant qui était censé entrer dans cette école au moment où sa construction a été ordonnée avait déjà terminé l'école primaire, le collège, le lycée, l'université et une spécialisation, au moment où les travaux ont finalement été achevés.
À la fin du siècle, le logement social dominicain suivait cette même logique de persistance : des projets qui ont survécu à plusieurs gouvernements, chacun les reprenant sans nécessairement les achever.
Ce phénomène de reconduction des projets d'une administration à l'autre, également documenté dans des travaux universitaires sur le sujet, comme les études de Natalia Ulloa Cáceres et Evelyn Vanessa González Mueses sur le logement social dominicain au XXe siècle, suggère que le problème du logement en République dominicaine relève moins de la conception des politiques publiques que de la continuité institutionnelle. Chaque gouvernement annonce ses propres solutions sans nécessairement achever celles du précédent.
L'obligation de logement est née
La période 1996-2000 a toutefois marqué un tournant, avec des conséquences qui se sont fait sentir bien au-delà de ce mandat de quatre ans. Selon le discours présidentiel de 1999, l'INVI et la Banque nationale du logement ont lancé le programme d'obligations de logement, un dispositif prônant une collaboration entre le secteur public, jouant un rôle de facilitateur, et le secteur privé, en tant qu'acteur de la mise en œuvre, à la fois financeur et constructeur de logements.
Il s'agissait d'un changement de paradigme, passant d'un modèle de subvention axé sur la demande à un modèle de construction directe par l'État, un modèle qui allait s'imposer dans les années suivantes et façonner une grande partie de la politique du logement dominicaine au cours du nouveau siècle.
Dans la même optique de réaffectation des biens de l'État au logement, le gouvernement a déclaré que le terrain occupé par l'usine de clous Enriquillo était d'utilité publique et a ordonné son transfert à INVI pour la construction d'un complexe résidentiel, une pratique de conversion de propriétés industrielles en terrains destinés au logement social qui serait répétée dans d'autres contextes.
Une évaluation de fin de siècle
À l'aube du XXe siècle, la République dominicaine connaissait un essor économique dans le secteur de la construction et une politique de logement social qui, malgré des chiffres de production respectables en valeur absolue, était loin de combler le déficit structurel hérité des décennies précédentes.
Le langage même des discours présidentiels, qui est passé de « Gouvernance démocratique » en 1997 à « Le défi de la mondialisation et de la pauvreté » en 2000, reflète cette reconnaissance croissante du fait que la modernisation économique et la pauvreté en matière de logement progressaient en parallèle, sans que la première ne résolve la seconde.
Ce qu'aucun de ces discours n'aurait pu prévoir à l'époque, c'est qu'à mi-parcours de cette période, un phénomène naturel allait mettre à l'épreuve l'ensemble des infrastructures de logement du pays de la manière la plus brutale qui soit.
Le prochain article de cette série traite de ce sujet et de la manière dont l'ouragan Georges a marqué la rupture de la politique du logement du gouvernement de Leonel Fernández.
Sources : Discours de responsabilisation du président Leonel Fernández devant l'Assemblée nationale (27 février 1997, 1998, 1999 et 2000), publiés dans La modernisation de la République dominicaine : Mémoires d'une gestion 1996-2000 ; Natalia Ulloa Cáceres, Le logement social à Saint-Domingue (thèse de doctorat, Université Polytechnique de Valence, 2013) ; Evelyn Vanessa González Mueses, Sur le logement social dominicain au XXe siècle. Cas de Saint-Domingue (TFM, MAAPUD 5, Université Polytechnique de Valence, 2014).
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