L’ouragan Georges, en septembre 1998, a mis à l’épreuve près de sept décennies de politique de logement en République dominicaine, au plus fort du boom de la construction
SAINT-DOMINGUE. – En 96 ans d'histoire météorologique documentée, seuls trois ouragans majeurs ont frappé directement la République dominicaine, et l'Institut dominicain de météorologie (Indomet) les a enregistrés : San Zenón, en 1930 ; David, en 1979 ; et Georges, en 1998.
Ces trois phénomènes ont plus en commun que leur ampleur : chacun, en son temps, a frappé les foyers dominicains avec une force qu'aucun autre phénomène atmosphérique n'a égalée dans le pays, et chacun a engendré des situations politiques pour les gouvernements en place.
San Zenón servit de tribune à la propagande d'un régime naissant, celui de Rafael Leónidas Trujillo, qui fit de la reconstruction de Saint-Domingue le récit fondateur de sa dictature. David, en 1979, laissa derrière lui des projets de logements d'urgence, comme Los Barrancones, restés inachevés près de vingt ans plus tard. Et Georges, en 1998, trouva un pays toujours accablé par cette dette colossale, au sein d'une économie en pleine croissance.
Un ouragan sur la trajectoire la moins attendue
Le cyclone Georges a produit des vagues de 12 pieds et une pression minimale de 971 millibars, selon les données d'Indomet. (Photo/AGN).
Georges s'est formé sous forme d'onde tropicale à la mi-septembre 1998 et a traversé les Petites Antilles le 21 septembre en tant qu'ouragan majeur. Le lendemain, en tant qu'ouragan de catégorie 3 avec des vents soutenus atteignant 200 kilomètres par heure, il a touché terre en République dominicaine, dans la province de La Altagracia, près de Boca de Yuma et de l'île de Saona, touchant notamment les localités de San Pedro de Macorís, La Romana, Monte Plata, El Seibo, Hato Mayor, Santo Domingo, San Cristóbal, Peravia, San Juan, Barahona et Elías Piña, avant de quitter le pays par la frontière avec Haïti.
Le phénomène a produit des vagues de 3,6 mètres et une pression minimale de 971 millibars, selon les données d'Indomet.
La Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) a par la suite estimé le montant total des dégâts à 2,193 milliards de dollars américains. Le nombre de victimes varie selon les sources, allant de 283 à plus de 600 personnes, principalement en raison des inondations et des glissements de terrain dans les zones montagneuses.
Un ouragan de catégorie 3, sur l'échelle de Saffir-Simpson, ne devrait pas à lui seul expliquer un tel niveau de destruction de logements, mais l'explication réside, dans une large mesure, dans le tissu bâti sur lequel le phénomène a agi : un parc de logements où, comme le documentent les recherches universitaires sur le sujet, la plupart des solutions de logement du pays sont construites en dehors de toute norme de construction formelle.
Cette même vulnérabilité structurelle, plus encore que la force du vent, est ce qui a fait de Georges le troisième effondrement majeur du logement du siècle.
120 000 foyers touchés
L'impact sur le parc immobilier dominicain a été mentionné dans le discours de responsabilité du président Leonel Fernández devant l'Assemblée nationale le 27 février 1999. Selon ce discours, 120 000 logements ont été touchés par l'ouragan.
En 2017, les habitants du quartier « La Mesopotamia » à San Juan de la Maguana réclamaient toujours l’achèvement des appartements construits après le passage dévastateur de l’ouragan Georges. Source : Bohechío Digital.
Le gouvernement a signalé, à cette date, la réparation de plus de 80 000 d'entre eux et la construction de 4 488 abris temporaires pour les familles dont les maisons avaient été détruites, répartis à Santo Domingo, San Juan de la Maguana, Azua, Bonao, San Cristóbal et La Romana.
Selon des documents ultérieurs, le nombre de sans-abri a atteint 185 000, dont environ 100 000 sont restés dans des refuges jusqu'à la mi-octobre de cette année-là, pendant que les services d'électricité et d'eau potable étaient rétablis.
La crise du logement n'était pas le seul front auquel le gouvernement devait faire face simultanément. Le même discours de 1999 précise que la Banque agricole a accordé des prêts d'un montant supérieur à 2,359 milliards de pesos en 1998, soit une augmentation de 88 % par rapport à l'année précédente, et que le Conseil monétaire a décrété un moratoire de six mois sur les remboursements des prêts DEFINPRO pour les secteurs productifs touchés.
Le président lui-même a assuré à la population, dans les jours qui ont suivi l'ouragan, qu'il n'y aurait pas de famine dans le pays, et selon ce même communiqué officiel, ce fut effectivement le cas. Dans les semaines qui ont suivi le passage de Georges, la gestion de la crise du logement s'est trouvée concurrencée par la nécessité de maintenir la production agricole et de prévenir une crise alimentaire.
Maisons préfabriquées et « mégaprojets pour les pauvres »
La réponse du gouvernement en matière de logement a combiné deux phases. La première, une mesure d'urgence immédiate : la construction de 10 000 logements sociaux à l'aide d'un système préfabriqué pour une construction rapide, conçu et fabriqué en Floride et en Caroline du Nord, destinés à un nombre égal de familles ayant perdu leur logement.
La deuxième reconstruction, à moyen terme : les projets que le discours présidentiel de 2000 a lui-même qualifiés de « mégaprojets pour les pauvres », des milliers de logements construits à El Tamarindo, dans la capitale, et à San Juan de la Maguana et Bonao, au profit direct des victimes de Georges.
Ces mégaprojets s'inscrivaient également dans une période d'expansion historique du secteur de la construction, qui a connu une croissance de 18,2 % en 1999, l'année suivant immédiatement l'ouragan.
Le paradoxe de l'époque est ainsi clairement énoncé : tandis que les capitaux privés construisaient des tours et des projets touristiques à un rythme qui plaçait la République dominicaine au premier rang de la consommation de ciment par habitant en Amérique latine et dans les Caraïbes, l'État construisait, avec des panneaux préfabriqués importés des États-Unis, des logements d'urgence pour 10 000 familles qui avaient tout perdu.
La dette dont Georges a hérité et la dette qu'il a laissée derrière lui
Lorsque Georges a frappé le pays, l'Institut national du logement (INVI) n'avait toujours pas clos les dossiers ouverts par David vingt ans plus tôt. Le projet Los Barrancones, lancé en 1979 pour les victimes de cet ouragan, n'a été annoncé comme « presque achevé » que dans le discours présidentiel de 1998, des mois avant que Georges n'aggrave la crise du logement qui touchait déjà des infrastructures en proie à des problèmes non résolus.
Ce schéma, où chaque ouragan majeur laisse derrière lui un stock de logements d'urgence à moitié construits que l'administration suivante hérite, est peut-être le fil conducteur le plus persistant de l'histoire du logement en République dominicaine au XXe siècle.
San Zenón a laissé derrière lui une Ciudad Trujillo reconstruite selon le récit du dictateur. David a laissé Los Barrancones. Georges a laissé El Tamarindo et ses 10 000 maisons préfabriquées, dont la viabilité à moyen et long terme comme solution de logement permanente, au-delà de l’urgence initiale, n’est abordée dans aucun discours officiel ultérieur.
Avec Georges, le pays a clôturé le XXe siècle en confirmant une vulnérabilité structurelle qu'aucun cycle de croissance économique, aussi vigoureux soit-il, n'a réussi à résoudre : celle du logement social, construit pour la plupart en réaction à une catastrophe, et non dans le cadre d'une politique de prévention durable.
Ce diagnostic, ainsi que l'évolution vers de nouveaux mécanismes de marché introduite par le gouvernement de Leonel Fernández lui-même durant ces années, font l'objet du prochain rapport de cette série.
Sources : Discours de reddition de comptes du président Leonel Fernández devant l'Assemblée nationale (27 février 1999 et 2000), publiés dans La modernisation de la République dominicaine : Mémoires d'une gestion 1996-2000 ; Institut dominicain de météorologie (Indomet), déclarations de sa directrice Gloria Ceballos citées par Diario Libre et El Nacional ; Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), estimation des dégâts causés par l'ouragan Georges.
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