Законопроект о жилищных облигациях, который INVI и Национальный жилищный банк тестировали в период с 1998 по 1999 год, был принят более чем через десять лет
САНТО-ДОМИНГО – На протяжении 36 лет, с момента своего создания, доминиканская модель социального жилья следовала относительно простой логике: строительство осуществлялось государством. Национальный институт жилищного строительства (INVI), реорганизованный 10 мая 1962 года Законом № 5892 в качестве автономного органа, призванного решать жилищную проблему путем прямого строительства социального жилья, был центральным участником этой модели, а Национальный жилищный банк (BNV), созданный в том же месяце Законом № 5894, являлся финансовым компонентом, призванным мобилизовать ресурсы в этом секторе через сберегательно-кредитные ассоциации.
Эта схема, задокументированная исследователем Натальей Уллоа Касерес как часть институциональной эволюции социального жилья в Доминиканской Республике, функционировала более трех десятилетий с изменениями в акцентах в зависимости от правительства, находящегося у власти, но без изменения своей основной логики: государство как непосредственный застройщик, финансируемый за счет государственных ресурсов и, в меньшей степени, за счет сбережений, накопленных в специализированной банковской системе.
Краткое объявление, далекое последствие
В своей речи от 27 февраля 1999 года, посвященной подотчетности, президент Леонель Фернандес упомянул всего в одном абзаце изменение, которое оказалось гораздо более значимым, чем предполагала его краткость.
«INVI и Национальный жилищный банк успешно запустили программу жилищных бонусов, — заявил он в Национальной ассамблее, — которая выступает за объединение усилий государственного сектора, выступающего в роли посредника, и частного сектора, выступающего в роли исполнителя, как в качестве финансиста, так и в качестве производителя жилья».
Эту формулу можно интерпретировать следующим образом: государство перестало рассматривать себя как строителя и начало определять себя как посредника. Частный сектор, до этого игравший второстепенную роль в сфере социального жилья, стал исполнителем, финансистом и производителем.
По сути, это был тот же самый сдвиг в сторону субсидирования спроса, который многосторонние финансовые институты продвигали в ряде стран региона с 1990-х годов, впервые примененный непосредственно к случаю Доминиканской Республики.
До принятия закона осталось десять лет
Программа жилищных облигаций 1998-1999 годов в последующих президентских выступлениях не оставила четкого следа преемственности или данных об охвате.
Лишь с принятием в 2011 году Закона № 189-11 о развитии ипотечного рынка и трастов Доминиканская Республика формализовала законом эквивалентный и теперь полностью институционализированный механизм: облигацию на строительство недорогого жилья, представляющую собой компенсацию налога на передачу промышленных товаров и услуг (Итебис), уплачиваемого при строительстве проектов недорогого жилья, создаваемых в форме траста и предназначенных для завершения первоначального платежа за жилье или уменьшения непогашенного основного долга по ипотечному кредиту покупателя.
Этот механизм, действующий и по сей день и администрируемый Главным управлением внутренних налогов (ГУВН) в координации с INVI, требует, чтобы проект был классифицирован как недорогое жилье, с ценой продажи, подлежащей ограничению, которое ежегодно корректируется с учетом инфляции, и чтобы покупатель приобретал свое первое и единственное жилье.
Разрыв между объявлением 1999 года и законом 2011 года свидетельствует о том, что идея выпуска облигаций возникла не из хорошо продуманного закона, а из насущной необходимости в те годы: поддержать восстановление после урагана «Джордж», не удваивая при этом всю финансовую нагрузку на бюджет INVI, и что потребовалось более десяти лет, чтобы превратить ее в постоянный правовой инструмент.
Ещё один поворот: из жилищного банка в банк, расположенный на втором этаже
Сам Национальный жилищный банк, партнер INVI в программе 1998-1999 годов, не смог бы пережить новое столетие без преобразований. Закон № 183-02, Закон о денежно-кредитной политике и финансах, принятый 21 ноября 2002 года, существенно изменил его цели.
Банк национального развития (BNV) превратился во второстепенное финансовое учреждение, занимающееся развитием вторичного рынка ипотечного кредитования и направлением ресурсов в производственные сектора, и поглотил Департамент проектного финансирования Центрального банка (Definpro) вместе с его кредитным портфелем. Спустя годы Закон № 6-04 преобразовал его в Национальный банк жилищного и производственного развития, а Закон № 126-15 окончательно преобразовал его в нынешний Национальный экспортный банк (Bandex).
Всего за 16 лет организация, созданная в 1962 году специально для содействия накоплению средств на жилье, перестала содержать в своем названии слово «жилье».
Этот институциональный процесс, выходящий за рамки периода 1996-2000 годов, но начинающийся именно в эти годы с эксперимента с облигациями, иллюстрирует сдвиг в жилищной политике Доминиканской Республики от модели специализированного ипотечного банковского обслуживания к модели общего ипотечного рынка, на котором социальное жилье в конечном итоге конкурирует за ресурсы с продвижением экспорта и производства.
Тем не менее, решения не было
В самой речи 1999 года четко указывалось на ограничения нового механизма: программа выпуска облигаций была объявлена успешной, но при этом не были приведены данные о количестве охваченных ею объектов или выплаченных суммах, в отличие от той же речи, с которой сообщалось о 21 538 решениях жилищной проблемы, реализованных INVI в том году.
Отсутствие этих цифр в правительстве, которое раньше тщательно подсчитывало каждую копейку своих программ, говорит о том, что выпуск облигаций в 1998-1999 годах был не консолидированной политикой, а пилотной программой, разработанной в ответ на чрезвычайную ситуацию, вызванную ураганом Жорж, и необходимость вовлечения частного сектора в реконструкцию без необходимости принятия государством на себя всех финансовых затрат.
Однако переход к рыночным методам, который представлял собой этот пилотный проект, определил курс жилищной политики Доминиканской Республики на следующие 25 лет.
Исследование организации Ciudad Alternativa, посвященное влиянию жилищной политики в период с 2000 по 2016 год, показывает, как эта модель государственного содействия и частного исполнения, едва обозначенная Леонелем Фернандесом в конце XX века, стала основой программ социального жилья последующих правительств, спустя долгое время после того, как сам Национальный жилищный банк перестал существовать под этим названием.
Источники: Речь президента Леонеля Фернандеса перед Национальной ассамблеей от 27 февраля 1999 года, опубликованная в книге «Модернизация Доминиканской Республики: Воспоминания об администрации 1996-2000 гг.»; Законы № 5892 и № 5894 от 10 и 12 мая 1962 года о реорганизации INVI и создании Национального жилищного банка; Закон № 183-02 о денежно-кредитной и финансовой политике; Закон № 189-11 о развитии ипотечного рынка и трастов; Генеральное управление внутренних налогов (DGII), руководство для налогоплательщиков по облигациям доступного жилья; Наталия Уллоа Касерес, «Социальное жилье в Санто-Доминго» (докторская диссертация, Политехнический университет Валенсии, 2013 г.); «Альтернативный город», «Следы жилищной политики 2000-2016 гг.».
Рекомендуемая литература:
