INVI와 국립주택은행이 1998년에서 1999년 사이에 시험적으로 도입한 주택채권은 법제화되기까지 10년 이상이 걸렸다
산토도밍고 – 도미니카 공화국의 사회주택 모델은 출범 이후 36년간 비교적 단순한 논리, 즉 국가가 건설한다는 원칙을 따랐습니다. 1962년 5월 10일 법률 제5892호에 따라 사회주택 직접 건설을 통해 주택 문제를 해결하기 위한 자율 기관으로 재편된 국립주택연구소(INVI)가 이 모델의 중심 역할을 했으며, 같은 달 법률 제5894호에 따라 설립된 국립주택은행(BNV)은 저축대부조합을 통해 해당 부문에 자원을 동원하는 금융 기관이었습니다.
연구자 나탈리아 울로아 카세레스가 도미니카 사회주택 제도 발전의 일환으로 기록한 이 제도는 30년 이상 동안 집권 정부에 따라 강조하는 부분이 다소 달랐지만 기본적인 논리는 변하지 않았습니다. 즉, 국가가 직접 건설자로서 공공 자금과, 더 적은 비중으로 전문 은행 시스템이 확보한 저축을 활용하여 자금을 조달하는 방식이었습니다.
짧은 발표지만, 그 의미는 깊다
1999년 2월 27일, 레오넬 페르난데스 대통령은 자신의 직무유기 해소 연설에서 단 한 단락으로 언급했던 변화가 그 간결함보다 훨씬 더 중요한 의미를 지니게 될 것임을 암시했습니다.
그는 국회에서 "INVI와 국립주택은행은 주택 보너스 프로그램을 성공적으로 출범시켰다"며, "이 프로그램은 촉진자로서의 공공 부문과 자금 제공자이자 주택 생산자로서의 역할을 수행하는 실행 주체인 민간 부문 간의 협력을 장려한다"고 말했다.
이 공식은 다음과 같이 해석할 수 있습니다. 국가는 더 이상 건설자가 아닌 촉진자로서의 역할을 수행하기 시작했습니다. 사회주택 분야에서 이전까지는 부차적인 주체였던 민간 부문은 이제 실행자, 자금 제공자, 그리고 생산자가 되었습니다.
본질적으로 이는 1990년대 이후 다자간 금융기관들이 이 지역 여러 국가에서 장려해 온 수요 측 보조금으로의 전환과 동일한 것이었으며, 도미니카 공화국의 경우에 처음으로 명시적으로 적용된 것이었다.
법이 제정되기까지 10년
1998-1999년 주택 채권 발행 프로그램은 이후 대통령 연설에서 연속성이나 적용 범위에 대한 명확한 흔적을 남기지 않았습니다.
도미니카 공화국은 2011년 주택담보대출 시장 및 신탁 개발에 관한 법률 제189-11호가 제정되면서 비로소 이와 동등하고 현재는 완전히 제도화된 메커니즘인 저가 주택 채권을 법적으로 공식화했습니다. 저가 주택 채권은 저가 주택 건설 프로젝트 기간 동안 납부되는 산업재 및 서비스 양도세(ITEBIS)를 보전하는 제도로, 신탁 형태로 개발되어 주택 구매 초기 자금 조달이나 구매자의 주택담보대출 잔액을 줄이는 데 사용됩니다.
이 제도는 현재까지도 유효하며, 국세청(DGII)이 INVI와 협력하여 운영하고 있습니다. 이 제도에 따르면 해당 프로젝트는 저가 주택으로 분류되어야 하며, 판매 가격은 물가상승률을 반영하여 매년 조정되는 상한선이 적용되어야 하고, 구매자는 생애 첫 주택이자 유일한 주택을 구매해야 합니다.
1999년 발표와 2011년 법률 제정 사이의 간격은 채권 발행 아이디어가 심사숙고된 법률에서 비롯된 것이 아니라 당시의 긴급한 필요성, 즉 허리케인 조지 이후 재건을 지원하면서 INVI 예산 전체에 대한 재정적 부담을 두 배로 늘리지 않으려는 필요성에서 비롯되었으며, 영구적인 법적 수단으로 자리 잡는 데 10년 이상이 걸렸음을 시사합니다.
또 다른 반전은 주택 은행에서 2층 은행으로 바뀌었다는 점입니다
1998-1999년 프로그램에서 INVI의 파트너였던 국립주택은행 자체도 새 세기를 맞이하며 변화를 겪었습니다. 2002년 11월 21일에 제정된 통화 및 금융법(법률 제183-02호)은 국립주택은행의 목표를 실질적으로 바꾸어 놓았습니다.
BNV는 2차 금융기관으로서 주택담보대출 시장을 활성화하고 생산적인 부문에 자원을 투입하는 데 주력했으며, 중앙은행 프로젝트금융부(Definpro)와 그 대출 포트폴리오를 흡수했습니다. 이후 법률 제6-04호에 따라 국립주택생산개발은행으로, 그리고 최종적으로 법률 제126-15호에 따라 현재의 국립수출은행(Bandex)으로 개편되었습니다.
1962년에 주택 저축을 장려하기 위해 특별히 설립된 이 기관은 불과 16년 만에 명칭에서 "주택"이라는 단어를 빼버렸습니다.
1996년부터 2000년까지의 기간을 넘어서지만, 바로 그 시기에 채권 발행 실험으로 시작되는 이러한 제도적 여정은 도미니카 공화국의 주택 정책이 전문 주택 금융 모델에서 일반 모기지 시장 모델로 전환되는 과정을 보여줍니다. 이 전환 과정에서 사회 주택은 수출 및 생산 촉진과 자원을 놓고 경쟁하게 됩니다.
그렇지만 해결책은 없었다
1999년 연설 자체는 새로운 메커니즘의 한계를 명확히 언급했습니다. 채권 발행이 성공적인 프로그램이라고 발표되었지만, 혜택을 받은 주택 수나 지급액에 대한 구체적인 수치는 제시되지 않았습니다. 이는 같은 연설에서 INVI가 그해 완료한 21,538채의 주택 솔루션에 대해 세밀하게 보고한 것과는 대조적입니다.
정부가 과거에는 모든 정책의 지출 내역을 수치화했던 점을 고려할 때, 이러한 수치가 부재한 것은 1998-1999년 채권 발행이 통합적인 정책이라기보다는 조지스 지역의 긴급한 상황에 대응하고 국가가 모든 재정적 부담을 떠안지 않고 민간 부문을 재건에 참여시켜야 할 필요성에 따른 시범 프로그램이었음을 시사합니다.
하지만 이 시범 사업이 보여준 시장 중심적 전환은 향후 25년간 도미니카 공화국 주택 정책의 방향을 결정짓는 계기가 되었습니다.
시우다드 알테르나티바의 2000년에서 2016년 사이 주택 정책의 흔적에 대한 연구는 20세기 말 레오넬 페르난데스가 간략하게나마 구상했던 국가의 지원과 민간의 실행이라는 모델이, 국립주택은행이라는 이름 자체가 사라진 지 오랜 후에도 이후 정부들의 사회주택 프로그램의 축이 되었음을 보여준다.
출처: 1999년 2월 27일 레오넬 페르난데스 대통령의 국회 연설(『도미니카 공화국의 현대화: 1996-2000년 행정 회고록』 수록); 1962년 5월 10일과 12일에 제정된 INVI(도미니카 공화국 정부기관) 재편 및 국립주택은행 설립에 관한 법률 제5892호 및 제5894호; 통화 및 금융법 제183-02호; 주택담보시장 및 신탁 개발에 관한 법률 제189-11호; 국세청(DGII) 저가주택채권 납세자 안내서; 나탈리아 울로아 카세레스, 『산토도밍고의 사회주택』(발렌시아 공과대학교 박사 학위 논문, 2013); 얼터너티브 시티, 『2000-2016년 주택 정책의 특징』.
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