Entre la chute du régime et l'arrivée au pouvoir de Balaguer, la République dominicaine a tenté de construire une politique du logement à partir de zéro, et le point de départ était catastrophique
SAINT-DOMINGUE. – Après l’assassinat du tyran Rafael Leónidas Trujillo le 30 mai 1961, la République dominicaine a hérité, outre un système politique en crise, d’une capitale transformée par trois décennies d’interventions urbaines, de plusieurs quartiers construits par l’État et d’une structure institutionnelle qui tentait encore de répondre, quoique de manière limitée, aux problèmes de logement d’une population croissante.
La dictature avait laissé un réseau de projets de logements concentrés à Ciudad Trujillo, parmi lesquels les Barrios de Mejoramiento Social, María Auxiliadora, l'Ensanche Luperón et d'autres développements promus par l'État.
Cependant, cette expérience était loin de constituer une politique nationale capable de remédier au déficit de logements accumulé au fil des décennies, et l'architecte et chercheuse Natalia Ulloa Cáceres identifie ces projets comme les antécédents du logement social dominicain.
Dans son étude de 2017 sur l'évolution du logement social à Saint-Domingue, il soutient que les programmes mis en œuvre sous le régime franquiste reflétaient une vision paternaliste de l'action étatique, visant à assurer la stabilité de certains segments de la population urbaine et, simultanément, à renforcer le rôle de l'État en tant que pourvoyeur de services sociaux.
La
chute du régime a inauguré une période de réorganisation institutionnelle qui a abouti, en juillet 1961, à la promulgation de la loi n° 5574, transformant la Compagnie d'assurance, d'aide et de logement (SAVICA) en Institut d'aide et de logement (INAVI).
La nouvelle entité a assumé des fonctions d'amélioration sociale et d'aide au logement dans un contexte marqué par l'incertitude politique et la nécessité de réformer les structures héritées du régime.
Le 10 mai 1962, par la loi n° 5892, l'Institut national du logement (INVI) a été réorganisé, conçu comme un organisme autonome, destiné à contribuer à la résolution du problème du logement par la construction de logements sociaux.
Bien que le nom existât déjà depuis la phase finale de la dictature, la réforme promue par le Conseil d'État visait à donner à l'institution une structure plus définie et une mission explicitement orientée vers le logement social.
Ce même mois, la loi n° 5894 a créé la Banque nationale du logement (BNV), un élément fondamental pour le développement ultérieur du financement hypothécaire dans le pays, et la création de la banque répondait à une réalité largement reconnue par les urbanistes et les spécialistes : la construction de logements ne pouvait pas être soutenue uniquement par des initiatives directes de l'État.
Il était nécessaire de développer des mécanismes financiers qui permettraient un accès plus large au crédit et stimuleraient la production de logements.
Malgré ces changements, les limites du modèle existant étaient manifestes. Les recherches de Marcos Prados Martín montrent que les politiques de logement mises en œuvre entre 1930 et 1961 étaient étroitement liées à la transformation urbaine de la capitale.
La construction de logements s'inscrivait dans un projet de modernisation autoritaire plus vaste visant à remplacer les établissements précaires, à promouvoir l'utilisation de matériaux durables et à consolider une base sociale composée de travailleurs urbains et de petits propriétaires fonciers.
Ce modèle avait produit des résultats visibles dans certains secteurs de la ville, mais il n'a pas permis de répondre aux besoins en logement d'une population qui continuait de croître, ni de générer une couverture nationale comparable à celle déployée dans la capitale.
Au début des années 1960, le défi n'était plus seulement de construire des logements, mais de concevoir des institutions capables de répondre à une demande sans cesse croissante.
La Constitution de 1963, sous le gouvernement éphémère de Juan Bosch, reflétait ce changement de perspective par l'une des formulations les plus ambitieuses de l'histoire constitutionnelle dominicaine en matière de logement.
L'article 26 déclarait que l'établissement de chaque ménage dominicain sur son propre terrain et avec ses propres aménagements était d'intérêt public majeur, et stipulait que chaque famille devait posséder un logement confortable et salubre. Lorsque les ressources d'une famille étaient insuffisantes, l'État s'engageait à lui fournir un logement avec la coopération des bénéficiaires et en fonction de leurs revenus.
L'article 27 complétait cette protection en déclarant le domicile familial et le fonds familial inaliénables et insaisissables, garantissant que le logement destiné à l'unité familiale ne pouvait être vendu ou saisi pour dettes.
Cette disposition a inscrit le logement dans le cadre des droits sociaux et l'a élevé au rang d'engagement de l'État.
L'importance de cette formulation résidait dans le fait que le logement a cessé d'être perçu comme un simple projet promu par les gouvernements en place pour devenir une aspiration reconnue par l'ordre constitutionnel.
Toutefois, l'écart entre le principe juridique et la réalité matérielle demeurait considérable. Le gouvernement de Juan Bosch a tenté d'approfondir certaines des réformes entreprises durant la période de transition, mais son renversement en septembre 1963 a interrompu ce processus.
Deux ans plus tard, la guerre d'avril 1965 et l'intervention militaire américaine qui s'ensuivit ajoutèrent de nouveaux facteurs d'instabilité à une ville qui continuait de s'étendre, tant en territoire qu'en population.
Ulloa constate que, même durant ces années, des projets résidentiels inspirés des modèles développés lors de la période précédente ont continué à voir le jour. À Villa Duarte, par exemple, un ensemble de maisons individuelles a émergé, dont l'organisation spatiale rappelait les schémas utilisés dans les premiers quartiers promus par l'État sous la dictature.
Les nouvelles autorités ont hérité d'institutions, de techniques de construction et de concepts d'urbanisme développés au cours des trente années précédentes.
Malgré les changements de gouvernement, de lois et de discours politiques, une grande partie du parc immobilier du pays restait fondée sur les bases établies sous le régime de Trujillo.
Natalia Ulloa résume cette évolution en soulignant que la production et l'attribution de logements par l'État dominicain étaient historiquement liées à des stratégies politiques, en plus d'objectifs sociaux.
Cette observation permet de comprendre l'une des constantes les plus persistantes de l'histoire urbaine dominicaine : le logement n'a pas seulement été une réponse à un besoin matériel, mais aussi un outil de construction du pouvoir, de la légitimité et de l'organisation sociale.
Entre 1961 et 1966, la République dominicaine s'efforça de bâtir de nouvelles institutions démocratiques dans un contexte de profondes tensions politiques. En matière de logement, ces années marquèrent moins une rupture qu'une transition.
Le pays commençait à s'éloigner du modèle mis en place par la dictature, mais il restait encore dépendant de nombreuses structures héritées de cette dernière. Le véritable développement du logement social en République dominicaine se ferait au cours des décennies suivantes.
Série : Histoire du logement social en République dominicaine. (Chapitre V).
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