Le point de départ de la politique de logement social dominicaine au XXIe siècle était le pays hérité par Hipólito Mejía : une construction privée en plein essor, un INVI (Institut national du logement) vieux de près de quatre décennies, un déficit non résolu de 700 000 unités et le projet Invivienda, qui avait été transmis de gouvernement en gouvernement pendant 18 ans
SAINT-DOMINGUE. – Le 16 août 2000, Hipólito Mejía a prêté serment comme président de la République dominicaine devant le Congrès national, après une victoire électorale de plus de 1,4 million de voix contre environ 785 000 obtenues par le candidat du PLD, Danilo Medina.
Dans son discours d'investiture, qui, selon une analyse ultérieure du site web Acento, contenait peu d'éléments techniques, Mejía s'est engagé à gouverner « depuis une maison de verre » et a décrit la pauvreté héritée comme un fardeau que la providence avait placé sur ses épaules.
Trois mois plus tard, dans son discours de bilan des cent jours, le 6 novembre 2000, il a officialisé ce récit avec une expression qui allait devenir récurrente dans la politique dominicaine : « l’héritage maudit », par lequel il a imputé au gouvernement sortant un déficit du secteur public de 7,246 milliards de pesos entre janvier et août de cette année-là.
Ce même discours sur la responsabilité ne s'est pas limité aux chiffres financiers. Il a également déclaré avoir hérité, avec moins de faste rhétorique, du dossier de logement le plus ancien et le plus épineux de l'administration publique dominicaine : celui d'Invivienda, un dossier que quatre gouvernements n'ont pas réussi à résoudre.
Le Cendrillon des gouvernements
Le projet Invivienda, lancé en 1982 par Salvador Jorge Blanco avec la promesse de construire 25 000 logements par an, un chiffre qu'aucun gouvernement dominicain n'a jamais atteint, avait déjà 18 ans d'histoire lorsque Mejía a pris le pouvoir.
Jorge Blanco n'a pas pu achever le projet entre 1987 et 1993 ; sous Joaquín Balaguer, seuls 1 500 appartements ont été livrés, et Leonel Fernández, selon les archives de presse de l'époque, a livré 2 000 unités supplémentaires pendant son mandat, mais il n'a pas non plus eu suffisamment de temps pour terminer le projet ni pour tenir ses promesses envers tous les acheteurs qui payaient leurs mensualités depuis des années.
Invivienda passa alors, pour la quatrième fois consécutive, entre les mains d'une nouvelle administration. Le gouvernement de Mejía lui-même fut finalement celui qui ferma administrativement le programme, laissant toutefois 429 logements inachevés, déjà occupés de manière irrégulière par des familles « sans autre solution ».
Au fil des ans, le projet a gagné le surnom de « Cendrillon des gouvernements », et en 2016 encore, un rapport du Listín Diario documentait que près de 35 000 familles continuaient de vivre dans des conditions inhumaines dans des appartements INVI qui n'ont jamais été achevés.
Ce fil conducteur, qui traverse quatre gouvernements d'orientations politiques différentes entre 1982 et 2000, illustre la nature du problème du logement en République dominicaine avec plus de précision que n'importe quel discours présidentiel : ce n'est pas que chaque gouvernement ait échoué à concevoir une politique du logement, c'est qu'aucun gouvernement n'est parvenu, dans son propre délai constitutionnel de quatre ans, à combler ce que le précédent avait laissé en suspens.
Ce qui a été résolu et ce qui est resté inachevé
Tous les logements que Fernández a légués à Mejía n'étaient pas inachevés. Le projet Los Barrancones, initialement construit pour les victimes de l'ouragan David en 1979, avait été annoncé comme étant presque terminé lors du discours présidentiel de 1998.
Les mégaprojets de reconstruction suite à l'ouragan Georges, notamment El Tamarindo dans la capitale, et les aménagements à San Juan de la Maguana et Bonao, étaient à différents stades d'exécution au moment du changement de gouvernement, sans que les discours disponibles de l'époque précisent leur degré d'achèvement exact en août 2000.
Le programme d’obligations de logement, lancé en 1998 et 1999 par INVI et la Banque nationale du logement comme mécanisme de facilitation publique et d’exécution privée, ne laissait également aucune trace explicite de continuité dans la documentation disponible sur le changement de gouvernement.
Son sort immédiat sous la nouvelle administration n'est pas clair dans les sources consultées, bien que le modèle sous-jacent, la subvention de la demande au lieu de la construction directe, aurait conceptuellement survécu jusqu'à sa formalisation dans la loi n° 189-11 de 2011, déjà sous des gouvernements ultérieurs.
Et par-dessus tous ces problèmes spécifiques, il restait un chiffre qu'aucun gouvernement de l'époque n'a réussi à modifier sensiblement : le déficit de logements, estimé à plus de 700 000 logements à la fin des années 1990, et qui allait continuer à croître avec l'augmentation naturelle de la population et la formation de nouveaux ménages pendant le mandat de quatre ans de Mejía et ceux qui ont suivi.
La réponse institutionnelle de Mejía à ce tableau général de pauvreté héritée fut la création du Programme national de lutte contre la pauvreté (PNLP), annoncé dans le même discours des cent jours du gouvernement dans le cadre d'une stratégie plus large qui combinait l'austérité dans les dépenses publiques avec une augmentation de la pression fiscale, afin de financer à la fois la lutte contre la pauvreté et sa deuxième grande promesse de campagne, la lutte contre la corruption.
Le PNLP n'était pas, dans sa conception initiale, un programme de logement spécifique, mais un programme d'investissement social plus large, ce qui suggère que, du moins dans le discours d'ouverture du nouveau gouvernement, le logement a cessé d'avoir l'importance qu'il avait dans les discours de clôture de Fernández, pour être intégré à un programme social générique de lutte contre la pauvreté.
Même livre, professeurs différents
Une analyse publiée par Listín Diario en 2021 résumait, dans son titre, la logique sous-jacente à toute cette série : « chaque gouvernement a sa propre stratégie » pour réduire le déficit de logements. Invivienda, Ciudad Juan Bosch, La Nueva Barquita, Las Caobas, le complexe de logements militaires Batalla La Estrelleta et Guaricano ne sont, selon cette analyse, que quelques exemples des projets par lesquels les gouvernements successifs, indépendamment de leur parti ou de l’époque, ont tenté d’imprimer leur marque sur le problème du logement en République dominicaine, généralement sans reprendre ni résoudre pleinement le problème laissé par l’administration précédente.
La rhétorique de « l’héritage maudit » avec laquelle Hipólito Mejía a ouvert son gouvernement en matière fiscale trouve, en ce sens, un écho presque exact dans le domaine du logement, bien que sans la même mise en scène discursive.
Mejía a hérité d'un pays où la construction privée était en plein essor, d'un institut du logement bénéficiant de près de quatre décennies de continuité institutionnelle, d'un déficit de 700 000 unités non résolues et d'un projet phare, Invivienda, qui passait de gouvernement en gouvernement depuis 18 ans sans qu'aucun d'eux ne parvienne à le fermer complètement.
Ce serait, dans une large mesure, le véritable point de départ de la politique de logement social dominicaine au XXIe siècle.
Sources : Discours de reddition de comptes du président Leonel Fernández devant l’Assemblée nationale (27 février 1998, 1999 et 2000), publiés dans La modernisation de la République dominicaine : Mémoires d’une administration 1996-2000 ; discours d’investiture et rapport de reddition de comptes des cent premiers jours du président Hipólito Mejía ; Listín Diario, « Chaque gouvernement a son propre “petit livre” pour réduire le déficit de logements » (5 février 2021) ; El Inmobiliario, série Histoire du logement social en République dominicaine, chapitre sur le gouvernement de Salvador Jorge Blanco.
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