El bono para la vivienda que el INVI y el Banco Nacional de la Vivienda ensayaron entre 1998 y 1999, tardaría más de una década en convertirse en ley
SANTO DOMINGO. – Durante 36 años, desde su fundación, el modelo de vivienda social dominicana había respondido a una lógica relativamente simple: el Estado construía. El Instituto Nacional de la Vivienda (INVI), reorganizado el 10 de mayo de 1962 mediante la Ley No. 5892 como organismo autónomo destinado a resolver el problema habitacional mediante la construcción directa de viviendas de interés social, era el actor central de ese modelo, y el Banco Nacional de la Vivienda (BNV), creado ese mismo mes por la Ley No. 5894, era la pieza financiera que debía movilizar recursos hacia el sector a través de las asociaciones de ahorros y préstamos.
Ese esquema, documentado por la investigadora Natalia Ulloa Cáceres como parte de la evolución institucional de la vivienda social dominicana, funcionó durante más de tres décadas con variaciones de énfasis según el gobierno de turno, pero sin alterar su lógica básica: el Estado como constructor directo, financiado con recursos públicos y, en menor medida, con el ahorro captado por el sistema bancario especializado.
Un anuncio breve, una implicación larga
En su discurso de rendición de cuentas del 27 de febrero de 1999, el presidente Leonel Fernández mencionó, en apenas un párrafo, un cambio que resultaría más relevante de lo que su brevedad sugería.
«El INVI y el Banco Nacional de la Vivienda iniciaron exitosamente el programa de bono para la vivienda», dijo ante la Asamblea Nacional, «que propugna por la unión de los esfuerzos del sector público, desde una óptica de facilitador, y del sector privado como ente ejecutor, tanto en su papel de financiador como de productor de las viviendas».
Esta fórmula se lee así: El Estado dejaba de asumirse como constructor y pasaba a definirse como facilitador. El sector privado, hasta entonces un actor secundario en la vivienda de interés social, se convertía en ejecutor, financiador y productor.
Era, en esencia, el mismo giro hacia el subsidio a la demanda que las instituciones financieras multilaterales venían promoviendo en varios países de la región desde los años noventa, aplicado por primera vez de forma explícita al caso dominicano.
Una década para volverse ley
El programa de bono para la vivienda de 1998-1999 no dejó, en los discursos presidenciales siguientes, una traza de continuidad clara ni cifras de cobertura.
No fue sino hasta la promulgación de la Ley No. 189-11, sobre Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso, en 2011, cuando la República Dominicana formalizó por ley un mecanismo equivalente y ya plenamente institucionalizado: el Bono de Vivienda de Bajo Costo, una compensación del impuesto sobre transferencia de bienes industrializados y servicios (Itebis), pagado durante la construcción de proyectos habitacionales de bajo costo, desarrollados bajo la figura del fideicomiso y destinados a completar el inicial de la vivienda o reducir el capital insoluto del préstamo hipotecario del comprador.
Ese mecanismo, vigente hasta hoy y administrado por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), en coordinación con el INVI, exige que el proyecto esté calificado como vivienda de bajo costo, con un valor de venta sujeto a un tope que se ajusta anualmente por inflación, y que el adquiriente sea comprador de una primera y única vivienda.
La distancia entre el anuncio de 1999 y la ley de 2011 sugiere que la idea del bono no nació de una ley meditada, sino de una necesidad inmediata de esos años: la de sostener la reconstrucción tras el huracán Georges, sin duplicar toda la carga financiera sobre el presupuesto del INVI, y que tardó más de una década en consolidarse en un instrumento jurídico permanente.
El otro giro: de banco de vivienda a banco de segundo piso
El propio Banco Nacional de la Vivienda, socio del INVI en el programa de 1998-1999, no sobrevivió sin transformaciones al nuevo siglo. La Ley No. 183-02, Ley Monetaria y Financiera, promulgada el 21 de noviembre de 2002, cambió de manera sustancial sus fines.
El BNV se convirtió en una entidad financiera de segundo piso, dedicada a la promoción del mercado secundario de hipotecas y a canalizar recursos hacia los sectores productivos, y absorbió el Departamento de Financiamientos de Proyectos del Banco Central (Definpro), junto con su cartera de préstamos. Años después, la Ley No. 6-04 lo transformó en el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción, y la Ley No. 126-15 lo convirtió, finalmente, en el actual Banco Nacional de las Exportaciones (Bandex).
En apenas 16 años, la institución que en 1962 se creó específicamente para fomentar el ahorro destinado a la vivienda dejó de tener la palabra «vivienda» en su nombre.
Ese recorrido institucional, que excede el período 1996-2000 pero que arranca justamente en esos años con el experimento del bono, ilustra el desplazamiento de la política habitacional dominicana desde un modelo de banca especializada en vivienda hacia uno de mercado hipotecario general, en el que la vivienda social termina compitiendo por recursos con el fomento a la exportación y la producción.
Aun así, no había solución
El propio discurso de 1999 fue explícito sobre los límites del nuevo mecanismo: el bono se anunció como un programa exitoso sin que se ofrecieran cifras de unidades beneficiadas ni montos desembolsados, a diferencia de la meticulosidad con la que el mismo discurso reportó las 21,538 soluciones habitacionales terminadas por el INVI ese año.
La ausencia de esos números, en un gobierno que solía cuantificar hasta el último peso de sus programas, sugiere que el bono de 1998-1999 fue, más que una política consolidada, un piloto que respondía a la emergencia inmediata de Georges y a la necesidad de involucrar al sector privado en la reconstrucción, sin que el Estado tuviera que asumir todo el costo fiscal.
El giro hacia el mercado que ese piloto representó marcaría, sin embargo, el rumbo de la política habitacional dominicana durante los 25 años siguientes.
La investigación de Ciudad Alternativa sobre las marcas de la política habitacional entre 2000 y 2016 documenta cómo ese modelo de facilitación estatal y ejecución privada, apenas esbozado por Leonel Fernández al cierre del siglo XX, se convertiría en el eje de los programas de vivienda social de los gobiernos posteriores, mucho después de que el propio Banco Nacional de la Vivienda hubiera dejado de existir con ese nombre.
Fuentes: Discurso de rendición de cuentas del presidente Leonel Fernández ante la Asamblea Nacional, 27 de febrero de 1999, publicado en La Modernización de la República Dominicana: Memorias de una Gestión 1996-2000; Ley No. 5892 y Ley No. 5894, del 10 y 12 de mayo de 1962, sobre reorganización del INVI y creación del Banco Nacional de la Vivienda; Ley No. 183-02, Ley Monetaria y Financiera; Ley No. 189-11, sobre Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso; Dirección General de Impuestos Internos (DGII), guía del contribuyente sobre el Bono de Vivienda de Bajo Costo; Natalia Ulloa Cáceres, La vivienda social en Santo Domingo (tesis doctoral, Universidad Politécnica de Valencia, 2013); Ciudad Alternativa, Las Marcas de la Política Habitacional 2000-2016.
Lecturas recomendadas:
