En 1979, un an après l'arrivée au pouvoir d'Antonio Guzmán, deux épisodes climatiques dévastateurs, survenus en neuf jours, ont détruit des centaines de milliers de logements, fait plus de 2 400 victimes et mis en lumière la fragilité de quatre décennies de politique du logement en République dominicaine. Ce que le gouvernement avait promis de régler en six mois reste, près d'un demi-siècle plus tard, un problème non résolu pour certaines familles
SAINT-DOMINGUE. – Lorsque le Parti révolutionnaire dominicain est arrivé au pouvoir en août 1978, Antonio Guzmán Fernández a hérité d'une ville et d'un pays souffrant d'un déficit chronique de logements, selon les données de l'Office national de planification (ONAPLAN) citées par le Dr Natalia Ulloa Cáceres dans sa thèse de doctorat intitulée « Le logement social à Saint-Domingue ».
De 1959 à 1981, plus de 20 % de la population du pays s'est déplacée entre les provinces, et ce flux migratoire, qui a été le plus intense dans les années soixante et soixante-dix, a dépeuplé les zones rurales et a augmenté de façon constante la demande de logements dans la capitale, générant une pression que le rythme de la construction pendant les douze années de Balaguer n'avait jamais réussi à résoudre.
Le changement de gouvernement a également entraîné un changement de modèle économique : la politique d’investissement public massif dans la construction a été abandonnée et les dépenses ont été réorientées vers l’activité agricole.
De 1978 à 1986, comme l'a documenté Ulloa Cáceres, la croissance de la ville s'est faite principalement grâce à des initiatives privées, formelles et informelles. L'État a renoncé à son rôle de chef de file dans la construction au moment même où un événement extérieur allait le contraindre à le reprendre en urgence.
Le premier coup dur : ouragan et tempête
Le 31 août 1979, un an seulement après l'accession de Guzmán à la présidence, l'ouragan David, de catégorie 5 sur l'échelle de Saffir-Simpson, a touché terre entre les provinces de San Cristóbal et de Peravia avec des vents soutenus de 240 kilomètres par heure, les plus intenses jamais enregistrés sur le sol dominicain jusqu'alors.
L'œil du cyclone est entré par Punta Palenque, à environ 15 kilomètres à l'est de Punta Salinas, vers 16h30, et a traversé le territoire pendant environ quatre heures avant de sortir par Montecristi et Pepillo Salcedo pour rejoindre les eaux de l'Atlantique.
Le bilan fut catastrophique. Selon la thèse d'Ulloa Cáceres, le phénomène aurait causé la mort d'environ 2 400 personnes, tandis que d'autres sources de l'époque avancent le chiffre de 4 000. Les dégâts causés aux habitations, aux infrastructures et aux communications se sont principalement concentrés dans les provinces d'Azua, de Peravia, de San Cristóbal, du District national et dans une partie de La Vega, d'après un rapport de la Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC).
Dans les provinces de Montecristi, Valverde, Santiago Rodríguez, Santiago et La Vega, les dégâts ont été particulièrement importants pour les cultures et les plantations. Dans certaines zones de La Vega, les précipitations ont dépassé 400 millimètres en quelques heures seulement.
Dans les localités de Peravia, l'impact a été dévastateur : à Sainaguá, Palenque, Sabana de Palenque, Nizao et Don Gregorio, plus de 90 % des habitations ont été détruites. Les crues des rivières Nizao et Yubazo ont emporté des villages entiers et causé la mort de centaines de personnes, dont des familles entières.
À l'échelle nationale, on estimait à l'époque que plus de 600 000 personnes avaient perdu leur logement à San Cristóbal, Baní, Azua, dans le District national, à San Pedro de Macorís, Higüey, La Romana, El Seibo et Monte Plata. Soixante-dix pour cent du réseau électrique s'est effondré et le rétablissement complet des services a pris des mois. Les zones industrielles de Haina et d'Herrera ont été dévastées. Les pertes dans le secteur agricole ont dépassé le milliard de dollars.
L'un des facteurs qui a aggravé le bilan humain a été le manque de préparation de la population. La République dominicaine n'avait pas connu d'ouragan d'une telle ampleur depuis le cyclone de San Zenón en 1930, près de cinquante ans auparavant. Les alertes radio étaient minimales, les programmes de préparation aux catastrophes pratiquement inexistants et de nombreux citoyens n'ont pris le danger au sérieux que lorsqu'il était trop tard.
Le deuxième coup dur : la tempête Federico
Quatre jours après David, alors que les opérations de secours commençaient à peine et que le pays prenait conscience de l'ampleur de la catastrophe, la tempête tropicale Federico a frappé le territoire en suivant une trajectoire similaire à celle de l'ouragan, avec pour facteur aggravant qu'elle a stagné au-dessus du territoire.
Ses six jours consécutifs de pluie ont inondé et emporté une grande partie des terres agricoles que David avait laissées endommagées, détruit ce qui restait des infrastructures productives dans le centre et le sud du pays et causé la mort de milliers de têtes de bétail et de volaille.
La reconstruction des réseaux de communication, des réseaux électriques, des logements, des routes et des autoroutes a pris entre deux et trois ans.
Ce double impact a eu des conséquences qui dépassent le simple cadre matériel. Dès lors, écrit Ulloa Cáceres, la nécessité d'utiliser des matériaux et des techniques de construction plus résistants aux aléas climatiques auxquels est exposée une ville côtière au climat tropical est devenue une évidence.
David et Federico n'ont pas seulement détruit des maisons : ils ont changé la façon dont la construction de logements était abordée dans le pays.
La réponse du gouvernement
Le président Guzmán a décrété l'état d'urgence en République dominicaine et instauré un couvre-feu de 18h à 6h afin de prévenir les vols et les pillages. Les autorités ont concentré leurs efforts initiaux sur la réouverture de l'aéroport international Las Américas et la distribution de vivres aux centres d'accueil d'urgence, les produits agricoles ayant rapidement épuisé leurs stocks en raison du double ouragan. L'aide internationale s'est avérée cruciale durant cette phase initiale.
Après la catastrophe, le président Guzmán a ordonné un plan de reconstruction des habitations, utilisant des blocs de béton pour remplacer les structures en bois. Ce programme reflétait également un enseignement durement tiré de l'expérience : les maisons construites avec des matériaux durables avaient mieux résisté à la tempête que les constructions en bois et en tôle qui prédominaient dans les zones rurales et les quartiers populaires des provinces sinistrées.
Les abris qui sont devenus permanents
Mais la réponse du gouvernement présentait une lacune structurelle dont les conséquences se feraient sentir pendant des décennies. Des milliers de familles déplacées par l'ouragan furent placées dans des abris temporaires avec la promesse d'un relogement permanent dans les mois qui suivirent. Cette promesse, dans bien des cas, ne fut pas tenue.
Ciudad Alternativa, une organisation dominicaine de défense du droit au logement, a documenté la persistance de cette dette au cours des années suivantes. Un reportage publié le 16 octobre 2017 par la journaliste Carmen Jiménez pour l'agence de presse EFE, et reproduit sur le site web de l'organisation, détaille le cas du refuge Canta La Rana dans la municipalité de Los Alcarrizos.
Beatriz Báez est arrivée là avec son père en 1979, alors qu'elle était enfant, cherchant refuge face aux ravages de l'ouragan David. Trente-huit ans plus tard, elle vivait toujours dans la même cabane aux murs de bois et au toit de tôle, désormais avec plusieurs de ses enfants et petits-enfants. On leur avait dit qu'ils y resteraient six mois. « Voyez où ces six mois m'ont menée : je me suis mariée ici, j'ai eu sept enfants et maintenant j'ai quatorze petits-enfants », a-t-elle confié au journaliste.
À cette époque, 70 familles vivaient à Canta La Rana, la plupart d'entre elles ayant passé toute leur vie dans ce refuge conçu comme une solution temporaire.
Ciudad Alternativa documente également l'existence, à travers le pays, de personnes qui continuent de vivre dans des conditions extrêmement précaires dans des abris mis en place comme solution d'urgence après David en 1979, en plus de ceux mis en place après l'ouragan Georges en 1998 et après les tempêtes Olga et Noel en 2007.
L'organisation décrit un schéma structurel récurrent lors de chaque catastrophe : les abris et les baraquements, initialement conçus comme temporaires, deviennent au fil des ans des logements permanents, de mauvaise qualité et sous-équipés, dépourvus de services essentiels et offrant des conditions de vie déplorables, tandis que le gouvernement ne donne pas suite ni ne tient sa promesse de reloger les populations. Dans certains cas, des familles attendent depuis cinq, quinze, voire trente ans.
Dans ce même rapport de 2017, Raúl del Río, directeur d'Oxfam en République dominicaine, affirmait que, malgré la vulnérabilité du pays aux ouragans, le gouvernement n'avait pas apporté de réponse adéquate au problème du logement précaire, qui touche 71 % de la population. À cette époque, quelque 8 000 personnes à travers le pays vivaient depuis des années dans des conditions déplorables, dans des abris.
Le récit de Beatriz Báez est la radiographie la plus fidèle de ce que David et Federico ont révélé sur la politique du logement en République dominicaine : non seulement la fragilité des habitations face au vent, mais aussi la fragilité de l’État face à la dette imposée par les catastrophes naturelles.
Sources: Natalia Ulloa Cáceres, Logements sociaux à Saint-Domingue : opportunités de recyclage du parc immobilier existant, thèse de doctorat, Département des projets architecturaux, septembre 2017. Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), rapport sur les dégâts causés par l’ouragan David, 1979. Carmen Jiménez (EFE) / Ciudad Alternativa, « La vie sous un toit de zinc : l’autre facette du paradis dominicain », 16 octobre 2017, ciudadalternativa.org.do. Ciudad Alternativa, « Victimes et réfugiés de la négligence », ciudadalternativa.org.do.
Série : Histoire du logement social en République dominicaine. (Chapitre XI).
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