En menos de dos años, el nuevo gobierno dictó media docena de decretos para reordenar quién decidía sobre la política habitacional del país, un ejercicio que reveló, tanto la ambición de coordinar el Estado, como sus dificultades para lograrlo
SANTO DOMINGO. – Hipólito Mejía asumió la presidencia el 16 de agosto de 2000 con una promesa que trascendía la vivienda, pero la incluía de lleno: ordenar un aparato estatal que, según los propios considerandos de sus decretos, arrastraba «escasa coordinación» entre secretarías y organismos, con la consecuente «duplicación de funciones» y dispendio de recursos. Corregir esa dispersión se convirtió en una de las primeras tareas de su gobierno, y el sector vivienda quedó atrapado en el centro de esa reingeniería institucional.
El punto de partida llegó apenas dos semanas después de la toma de posesión. El primero de septiembre del 2000, Mejía firmó el Decreto 685-00, que reorganizó por completo el Sistema Nacional de Planificación heredado de la Ley 55 de 1965 y dividió la administración pública en veinte sectores, según consta en el texto íntegro del decreto publicado en la Gaceta Oficial No. 10058, cada uno encabezado por una secretaría de Estado o una institución rectora.
La vivienda pasó a integrar su propio sector, con el Instituto Nacional de la Vivienda al frente, una decisión que en el papel dotaba al INVI de una autoridad de coordinación que hasta entonces no tenía formalizada.
Un mes después, el 6 de octubre, el Decreto 928-00 amplió el radio de acción del organismo con la creación del Consejo Nacional de Lucha Contra la Pobreza y convirtió al Plan de Asistencia Social de la Presidencia en el Plan Presidencial Contra la Pobreza, con el INVI como una de las casi veinte instituciones convocadas a integrarlo, junto a entidades tan diversas como el Instituto Nacional de Aguas Potables, la Lotería Nacional o los comedores económicos.
La vivienda, en ese esquema, dejaba de ser un asunto exclusivamente sectorial para insertarse en la estrategia general contra la pobreza que el gobierno bautizó como bandera del primer año de gestión.
La arquitectura siguió mutando con una velocidad que sugiere tanteo más que plan maestro. En enero de 2001, el Decreto 28-01 creó tres gabinetes operativos (institucional, económico y social) para agrupar a los secretarios de Estado según el área de trabajo, y ubicó al director del INVI dentro del Gabinete de Política Social junto al Instituto Nacional de Auxilios y Viviendas, INAVI. Apenas un mes más tarde, el Decreto 279-01 modificó otra vez la composición de ese gabinete, sin que las actas explicaran públicamente por qué la primera versión resultaba insuficiente.
El diseño institucional se estabilizó, al menos formalmente, con el Decreto 466-01, firmado el 19 de abril de 2001, con una norma que sustituyó a las dos anteriores y creó el Gabinete Social como estructura permanente, con un directorio, una junta directiva y una unidad ejecutiva, y organizó el trabajo por sectores operativos entre los que figuraba la vivienda, encabezada nuevamente por el INVI e integrada por el INAVI y el Banco Nacional de la Vivienda.
El mismo decreto insistió en la necesidad de acompasar cualquier proyecto habitacional con el Sistema Nacional de Inversión Pública, de manera que ningún programa pudiera financiarse sin pasar antes por el filtro de la Oficina Nacional de Planificación.
Antes de cerrar ese primer año y medio de reformas, Mejía sumó un gesto de otro tipo, más simbólico, aunque con algo de sustancia programática detrás. Mediante el Decreto 1211-01, declaró a 2002 Año Nacional de la Vivienda, una declaratoria que, según recoge un estudio posterior de la organización Ciudad Alternativa sobre la política habitacional dominicana, establecía dos líneas de intervención concretas: la construcción de viviendas nuevas y asentamientos humanos, y el mejoramiento de las viviendas ya existentes.
Pocas veces, antes o después, un gobierno dominicano había dedicado un año entero, al menos en el papel, a esta única causa.
El capítulo más significativo para el mercado inmobiliario llegó al año siguiente con el Decreto 45-02 que creó el Consejo Nacional de la Vivienda Económica, un organismo presidido por el propio jefe de Estado e integrado, además de por el INVI y el Banco Nacional de la Vivienda, por representantes del sector privado: la Asociación de Bancos Comerciales, la Liga de Asociaciones Dominicanas de Ahorros y Préstamos, la Asociación Dominicana de Constructores y Promotores de la Vivienda y la Cámara Dominicana de la Construcción.
El propio texto del decreto explica el giro de fondo: las medidas fiscales adoptadas por el gobierno habían dejado a la banca en condiciones de ampliar su cartera de financiamiento inmobiliario, y el Estado optaba por acompañar esa capacidad con su rol declarado de «facilitador», más que de constructor directo. Hugo Guiliani Cury, entonces secretario de Industria y Comercio, quedó a cargo de coordinar el programa.
Al Fondo Nacional de la Vivienda Popular, FONDOVIP, ya operativo desde noviembre de 2000 según consta en un informe posterior sobre desalojos presentado ante Naciones Unidas, el Decreto 45-02 lo sumó como miembro del nuevo consejo, cerrando así un mapa institucional que, en apenas veinte meses, había pasado por al menos cinco reformulaciones sucesivas.
Un año más tarde, en 2003, la vivienda entró también como uno de los ejes de la Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza que el propio gobierno impulsaba, y con ella llegó un diagnóstico interno que rara vez trasciende a la prensa.
Ese documento, según el mismo estudio de Ciudad Alternativa, identificaba ocho frentes todavía sin resolver: la dispersión institucional entre el INVI, el INAVI y el Banco Nacional de la Vivienda, la falta de títulos de propiedad para las familias más pobres, la debilidad del sistema de financiamiento, la ausencia de una política clara de subsidios, la todavía incipiente incursión del sector privado, la precariedad de la infraestructura en los asentamientos, un marco legal que en ocasiones obstaculizaba más de lo que facilitaba, y la falta de coordinación con el ordenamiento territorial.
Es decir, casi tres años después de la primera oleada de decretos, el propio Estado admitía que buena parte de esos problemas seguía intacta.
Leída en conjunto, esta sucesión de decretos cuenta una historia que rara vez aparece en los balances oficiales de gestión: la de un gobierno que ensayó, corrigió y volvió a ensayar la manera de organizar su propia burocracia habitacional antes de poder ejecutar un solo programa de vivienda a gran escala.
En el desarrollo de esta serie se verá si semejante andamiaje institucional alcanzó a traducirse en soluciones habitacionales concretas antes de que la crisis bancaria de 2003 golpeara de lleno la capacidad de las familias dominicanas para acceder a una vivienda, y la del propio Estado para financiarla.
Fuentes: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (Mepyd), “Política Social del Gobierno Dominicano, Volumen I, Anexos”, Anexo III: “Decretos del presidente Hipólito Mejía referentes al ordenamiento institucional” (decretos 685-00, 928-00, 28-01, 279-01, 466-01 y 45-02, texto íntegro). | Decreto 685-00, texto oficial completo, Gaceta Oficial No. 10058 del 15 de septiembre de 2000, consultado vía FAOLEX (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura). | Housing and Land Rights Network (HLRN), informe presentado ante Naciones Unidas sobre el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en República Dominicana (referencia a FONDOVIP, noviembre de 2000). | Ciudad Alternativa, “Las Marcas de la Política Habitacional: Vivienda, Derechos Humanos y Fiscalidad en República Dominicana, 2000-2016” (Santo Domingo, septiembre de 2017), Introducción, apartado “Antecedentes y contexto” (referencias al Decreto 1211-01 y a la Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza de 2003).
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