Менее чем за два года новое правительство издало полдюжины указов о реорганизации органов, принимающих решения по жилищной политике страны, что выявило как его стремление к координации действий государства, так и трудности в достижении этой цели
САНТО-ДОМИНГО– Иполито Мехия вступил в должность президента 16 августа 2000 года с обещанием, которое выходило за рамки жилищного сектора, но полностью его охватывало: оптимизировать государственный аппарат, который, согласно преамбулам его указов, страдал от «плохой координации» между министерствами и ведомствами, что приводило к «дублированию функций» и растрате ресурсов. Исправление этой фрагментации стало одной из первых задач его администрации, и жилищный сектор оказался в центре этой институциональной реорганизации.
Отправной точкой стало событие, произошедшее всего через две недели после инаугурации. 1 сентября 2000 года Мехия подписал Декрет 685-00, который полностью реорганизовал Национальную систему планирования, унаследованную от Закона № 55 от 1965 года, и разделил государственное управление на двадцать секторов, как указано в полном тексте декрета, опубликованном в Официальном вестнике № 10058, каждый из которых возглавлялся Государственным секретариатом или управляющим учреждением.
Жилищное строительство стало самостоятельным сектором, во главе которого встал Национальный институт жилищного строительства. На бумаге это решение предоставило INVI координирующий орган, который ранее не был официально оформлен.
Месяц спустя, 6 октября, указом 928-00 была расширена сфера деятельности агентства за счет создания Национального совета по борьбе с бедностью и преобразования Плана социальной помощи при Президенте в Президентский план борьбы с бедностью, при этом INVI вошла в число почти двадцати учреждений, призванных интегрироваться в него, наряду с такими различными организациями, как Национальный институт питьевой воды, Национальная лотерея или экономические столовые.
В рамках этой программы жилищный вопрос перестал быть исключительно отраслевой проблемой и стал частью общей стратегии борьбы с бедностью, которую правительство назвало флагманом своего первого года пребывания у власти.
Архитектура продолжала меняться с такой скоростью, что скорее напоминала нерешительные шаги, чем генеральный план. В январе 2001 года указом 28-01 были созданы три оперативных кабинета (институциональный, экономический и социальный) для группировки государственных секретарей в соответствии с их сферой деятельности, а директор INVI был включен в Кабинет социальной политики наряду с Национальным институтом жилищного строительства и социальной помощи (INAVI). Всего месяц спустя указом 279-01 состав этого кабинета был снова изменен, при этом в протоколах не было публично объяснено, почему первый вариант был признан недостаточным.
Институциональная структура была стабилизирована, по крайней мере формально, указом № 466-01, подписанным 19 апреля 2001 года, который заменил два предыдущих указа и создал Социальный кабинет в качестве постоянной структуры с руководством, советом директоров и исполнительным подразделением, а также организовал работу по оперативным секторам, среди которых был жилищный сектор, вновь возглавляемый INVI и состоящий из INAVI и Национального жилищного банка.
В том же указе подчеркивалась необходимость приведения любого жилищного проекта в соответствие с Национальной системой государственных инвестиций, чтобы ни одна программа не могла быть профинансирована без предварительного одобрения Национального управления планирования.
Прежде чем завершить первый полуторагодичный период реформ, Мехия добавил еще один, более символический жест, хотя и имеющий под собой программную основу. Указом 1211-01 он объявил 2002 год Национальным годом жилищного строительства. Согласно последующему исследованию организации Ciudad Alternativa о жилищной политике Доминиканской Республики, это заявление определило два конкретных направления деятельности: строительство нового жилья и населенных пунктов, а также улучшение существующего жилья.
Ни до, ни после этого правительство Доминиканской Республики редко посвящало целый год, по крайней мере на бумаге, этой единственной цели.
Наиболее значимая глава для рынка недвижимости наступила в следующем году с принятием Декрета 45-02, который учредил Национальный совет по доступному жилью — организацию, возглавляемую самим главой государства и состоящую, помимо INVI и Национального жилищного банка, из представителей частного сектора: Ассоциации коммерческих банков, Лиги доминиканских сберегательных и кредитных ассоциаций, Доминиканской ассоциации строителей и застройщиков жилья и Доминиканской строительной палаты.
В самом тексте указа объясняется фундаментальный сдвиг: принятые правительством фискальные меры позволили банкам расширить свои портфели финансирования недвижимости, и государство решило поддержать этот потенциал, заявив о своей роли «посредника», а не прямого застройщика. Координацией программы был назначен Уго Джулиани Кури, занимавший тогда пост министра промышленности и торговли.
Национальный фонд народного жилищного строительства (ФОНДОВИП), действовавший с ноября 2000 года, согласно последующему докладу об выселениях, представленному Организации Объединенных Наций, был включен в состав нового совета указом № 45-02, тем самым завершив формирование институциональной структуры, которая всего за двадцать месяцев претерпела как минимум пять последовательных реформ.
Годом позже, в 2003 году, жилищный вопрос также стал одним из столпов Национальной стратегии сокращения бедности, которую продвигало само правительство, и вместе с этим появилась внутренняя диагностика, которая редко попадает в прессу.
Согласно тому же исследованию организации Ciudad Alternativa, в документе были выявлены восемь нерешенных проблем: институциональная разобщенность между INVI, INAVI и Национальным жилищным банком, отсутствие документов, подтверждающих право собственности, у беднейших семей, слабость системы финансирования, отсутствие четкой политики субсидирования, все еще начинающееся вторжение частного сектора, неустойчивость инфраструктуры в поселениях, правовая база, которая порой больше препятствовала, чем способствовала, и отсутствие координации с территориальным планированием.
Иными словами, почти через три года после первой волны указов само государство признало, что значительная часть этих проблем остается нерешенной.
Взятые вместе, эти указы рассказывают историю, которая редко встречается в официальных отчетах руководства: историю правительства, которое пыталось, исправляло и снова пыталось организовать собственную жилищную бюрократию, прежде чем смогло реализовать хотя бы одну крупномасштабную жилищную программу.
В этой серии статей будет рассмотрено, удалось ли подобной институциональной структуре воплотиться в конкретные решения жилищных проблем до того, как банковский кризис 2003 года серьезно повлиял на возможности доминиканских семей получить доступ к жилью и на способность государства его финансировать.
Источники: Министерство экономики, планирования и развития (МЭПиД), «Социальная политика правительства Доминиканской Республики, том I, приложения», приложение III: «Указы президента Иполито Мехии об организации институтов» (Указы 685-00, 928-00, 28-01, 279-01, 466-01 и 45-02, полный текст). | Указ 685-00, полный официальный текст, Официальный вестник № 10058 от 15 сентября 2000 г., ознакомлен через FAOLEX (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН). | Сеть по правам на жилье и землю (HLRN), доклад, представленный Организации Объединенных Наций по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах в Доминиканской Республике (ссылка на FONDOVIP, ноябрь 2000 г.). Ciudad Alternativa, «Следы жилищной политики: жилищное строительство, права человека и налогообложение в Доминиканской Республике, 2000-2016 гг.» (Санто-Доминго, сентябрь 2017 г.), Введение, раздел «Предпосылки и контекст» (ссылки на Декрет 1211-01 и Национальную стратегию сокращения бедности 2003 года).
Рекомендуемая литература:
